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對重大政策項目開展社會穩(wěn)定風險評估
對重大政策項目開展社會穩(wěn)定風險評估童星，南京大學社會風險和公共危機管理研究中心主任、政府管理學院教授、博士生導師
作為迎接廣州亞運會的一項惠民舉措，廣州市政府決定2010年11月全市公交地鐵交通均免費開放，然而11月1日實施當天，全市公交地鐵就不堪重負，原本得到實惠的廣大市民也怨聲載道：在勉強堅持了5天之后，這項惠民舉措不得不叫停。近些年來隨著城市化進程的不斷深入，諸如垃圾處理廠、核電廠、精神病院、傳染病防治中心、殯儀館、城市流浪人員救助中心等設施陸續(xù)興建，這些設施雖然為城市發(fā)展所必需，卻因其給附近的民眾帶來“負外部性”影響，引發(fā)了諸多群體性抗爭。至于眾所周知的“強制拆遷”引發(fā)的社會矛盾和社會沖突，更有愈演愈烈之勢。這就引出了關于社會穩(wěn)定的風險評估問題。
公共政策與建設項目評價標準的更新
高風險社會已經(jīng)改變了公共政策與建設項目的評價標準。如果說以前的政策和項目的評價標準是“成本一收益”之比的話，那么現(xiàn)在及以后的政策和項目的評價標準將是“收益一風險”之比。風險文化崛起的總體后果是“風險語義正逐漸蓋過經(jīng)濟語義”。風險感知的增強使得風險的接受變得不再理所當然，能否接受風險取決于人們對風險的認知和態(tài)度，這使得任何公共政策和建設項目都表現(xiàn)為關于風險的不同認知達成一致后的產(chǎn)物。因此，沒有最好的公共政策和建設項目，只有可以接受的公共政策和建設項目，或者說最多的利益相關群體可接受的公共政策和建設項目才是好政策、好項目。在這個意義上，未來整個公共政策和建設項目的導向都應是面向社會風險的。市場化改革只是“工具理性”，只有防范公共風險，避免公共危機，才是改革所追求的價值。
依這種角度來看，從“科學發(fā)展觀”到“以人為本”理念與“和諧社會”目標的提出，無一不是面向高風險社會的政策轉向。可是近些年來，我們在政策的制定和建設項目的實施過程中，仍然十分依賴于專家話語和科技理性，不顧民眾對風險的可接受性而強制推行，引發(fā)社會不滿，其中典型的表現(xiàn)便是各地屢禁不止的“強制拆遷”，對于推行“強制拆遷”的地方政府而言，他們衡量政策好壞的標準仍然停留在“成本一收益”的比較，而有意或無意地忽視了“強制拆遷”政策所帶來的風險即被拆遷家庭的生活風險乃至政府的合法性危機。就風險的可接受性而言，在我國當前的眾多社會風險中，“社會不公”是最不可接受的。因此，對于現(xiàn)階段的任何公共政策而言，最大的風險就是社會不公，它足以抵消實行該政策后可能的任何收益。按照這一觀點，曾經(jīng)的“允許和鼓勵一部分人、一部分地區(qū)先富起來”的做法現(xiàn)已不合時宜；曾經(jīng)的“集中優(yōu)質(zhì)教育資源，辦好一批重點學�！钡恼攥F(xiàn)已不應繼續(xù)。
上述城市某些基礎設施因其對周圍居民有“負外部性”而導致群體性抗爭，實際上面臨的是“鄰避性”問題。所謂“鄰避”，英文簡稱作NIMBY，即“不要在我家后院”：有時也被表述為LULU．即“地方上排斥的土地使用”。我們可以將鄰避型設施分為污染類、風向集聚類、污名化類、心理不悅類四類設施。當這些公共服務設施的影響達到一定程度或人們認知程度提升時，容易造成當?shù)孛癖姷目咕苄膽B(tài)與反對行動。相應地，鄰避型群體性事件也可分為污染類、風向集聚類、污名化類、心理不悅類四個亞類型。在鄰避風險治理中，要注重培育政府部門的風險治理意識，將第三部門納入到風險治理中來，并不斷重視以風險溝通為核心的風險確認、風險評估、決策執(zhí)行、決策評估等風險管理的各個環(huán)節(jié)；在鄰避事件管理中，應在加強對觸發(fā)事件管理的同時，綜合運用補償機制、風險消減機制、公民參與機制等，使鄰避型群體性事件能夠得到有效解決。
合理選擇重大政策和建設項目，推進和完善社會穩(wěn)定風險評估
在當前的高風險社會，幾乎不存在公共政策以外的政策，所有的政策都有可能帶來公共性后果。一直以來，第一部門和第三部門是公共政策的產(chǎn)出主體，而第二部門是私人領域政策的產(chǎn)出主體�，F(xiàn)在由于社會系統(tǒng)各領域之間的交互性增強，私人領域的政策也應強調(diào)公共責任。近些年來，由于企業(yè)缺乏社會責任而造成公共性不良后果的事件比比皆是，如果我們僅將目光集中于傳統(tǒng)公共部門即政府和第三部門的政策輸出，可能無法緩解突發(fā)事件的嚴峻態(tài)勢。因此，將私人領域的風險政策納入公共政策的框架，有助于全面、有效地應對風險，提高風險管理的效率。
既然公共政策的邊界已由傳統(tǒng)的政府部門和第三部門擴展到企業(yè)，公共政策的評價標準已由“成本一收益”分析轉變?yōu)椤笆找嬉伙L險”分析，這就意味著凡是政府、第三部門乃至企業(yè)有重大的政策決策出臺，都應對其所帶來的社會穩(wěn)定風險進行評估。考慮到公共政策面廣量大，加上我國社會仍是典型的政府主導型社會，可以先從一些政府做出的對社會公眾影響面廣、影響力大的公共政策和建設項目開始做起。據(jù)悉，四川省遂寧市和上海市等已經(jīng)先行探索。但是從全國而言，由于公共政策與重大建設項目的社會穩(wěn)定風險評估尚處于試點、探索階段，還有不少有待完善與提升之處，主要包括四點：
1．社會穩(wěn)定風險評估應為決策的“重要依據(jù)”和“必要環(huán)節(jié)”
從決策與風險評估的時序來看，目前一般都是重大政策和建設項目的決策在前，然后再進行相關政策和建設項目的社會穩(wěn)定風險評估，極少是先進行相關政策和建設項目的社會穩(wěn)定風險評估，然后再進行決策。也就是說，一般都是把風險評估當作決策以后補充進行的一個程序“走一走”，至多是“認認真真”地“走程序”，而極少把風險評估當作相關政策和建設項目決策前的“依據(jù)”，遑論“重要依據(jù)”了。如此看來，試點中的社會穩(wěn)定風險評估，充其量還只能算是“略占地位”，而非具有“戰(zhàn)略地位”。此外，如果在社會穩(wěn)定風險評估中的確發(fā)現(xiàn)有可能出現(xiàn)很大的風險，就應當明確提出改變或取消決策、終止或取消重大項目；對于上級做出的決策，也應當勇于向上級建議暫緩實施或改變決策。我們努力的目標應當是：明確提出在社會穩(wěn)定風險評估提交以后再做決策的要求，使得社會穩(wěn)定風險評估真正成為童大政策和建設項目進行決策的“重要依據(jù)”和“必要環(huán)節(jié)”。
2．社會穩(wěn)定風險評估的主體宜為“第三方”
從學理上分析，不難得出社會穩(wěn)定風險評估的主體不宜是制定重大決策的部門和承辦重大建設項目的單位，而應是具有相對獨立性的第三方。同一個部門既負責重大政策決策的出臺又負責評估和判定這一政策是否會影響社會穩(wěn)定，或是同一個單位既負責承辦建設項目又負責評估和判定這一建設項目是否會影響社會穩(wěn)定，可以預期的是，最后風險評估的結果往往是肯定而非否定的。這樣的風險評估就成了“做形式”、“走程序”，甚至出現(xiàn)控制論中所說的“正反饋”，即評估方輸出的反饋信息進一步強化了決策方的指令信息，決策方和評估方同方向地施力，導致無法提前預知，甚至有可能強化政策決策和建設項目所帶來的重大社會穩(wěn)定風險。鑒于許多事業(yè)單位及其主管部門都受到“政事不分”的質(zhì)疑和要求“管辦分離”的壓力的教訓，現(xiàn)在試點和推進重大政策決策和建設項目的社會穩(wěn)定風險評估時，就應強調(diào)并堅持進行風險評估的主體的獨立性和超脫性，從一開始就貫徹“管辦分離”，避免制造新的“政事不分”、日后再增加“管辦分離”的麻煩，
3．社會穩(wěn)定風險評估不能照搬企業(yè)風險管理評估的方法
誠然，我們可以借鑒企業(yè)進行風險評估的一系列方法，因為目前企業(yè)的風險評估方法相對成熟，經(jīng)驗也相對豐富．然而，企業(yè)都是以利潤最大化為其宗旨，它們的風險評估考慮的主要是自身經(jīng)濟利益方面的損失和不確定性：即使涉及到非經(jīng)濟利益的風險，其目的也往往是擔心由此失去了以往的“客戶”。而公共政策的風險評估主要是考慮社會穩(wěn)定和民眾擁護方面的風險，或是擔憂侵犯了民眾的利益而失去民心和政府的公信力。由于進行風險評估的目的不同，所以社會穩(wěn)定風險評估不可完全照搬企業(yè)風險管理評估方法。值得指出的是：我們應當認真借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟和健全法治國家所采取的一系列方法，包括輿情民意調(diào)查、聽證會、相關利益群體協(xié)商、充分利用各類媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)作為載體等：
4．應加強對社會穩(wěn)定風險評估主體和決策主體的問責
為了保證重大政策決策和建設項目的社會穩(wěn)定風險評估“不走過場”，必須重視社會穩(wěn)定風險評估領域的問責制、這種問責應當建立在明確決策與評估的職責劃分的基礎上。凡是風險評估沒有發(fā)現(xiàn)問題，待重大政策決策和建設項目執(zhí)行以后導致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，進行社會穩(wěn)定風險評估的主體及其責任人應當被追究責任；凡是風險評估發(fā)現(xiàn)并如實提出了問題，卻未被決策者所重視仍然付諸實施而導致大規(guī)模群體性事件和嚴重社會不穩(wěn)定的，則應加大力度追究決策者的責任，并對進行社會穩(wěn)定風險評估的主體予以表彰和獎勵。
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