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淺談農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的違規(guī)操作現(xiàn)象

時間:2023-02-20 08:27:10 管理科學(xué)論文 我要投稿
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淺談農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的違規(guī)操作現(xiàn)象

 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項(xiàng)造福于8億農(nóng)民的偉大工程。自1992年民政部關(guān)于《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(下稱《基本方案》)頒布實(shí)施以來,全國已有30個省、直轄市和自治區(qū)1800多個縣(市、區(qū))開展了這項(xiàng)工作,8200多萬農(nóng)民參加了保險,積累農(nóng)保基金達(dá)120多億元,已有40多萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金,支付金額1.82億元(喬曉春,1999)。這表明,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展方向是正確的,成績也是明顯的。但由于沒有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn),加之觀念和管理滯后,使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象,嚴(yán)重阻礙了這項(xiàng)工作的不斷深入和完善。本文試圖就當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的違規(guī)操作表現(xiàn)及其成因作以分析。
    一、違規(guī)操作現(xiàn)象分析
  農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,同其他社會保險或社會保障一樣,保險對象的界定、保險資金的籌集、管理與使用,是三個最基本最重要的問題。正是在這幾個問題上,出現(xiàn)了諸多違規(guī)操作現(xiàn)象。所謂“違規(guī)操作”,是指突破了民政部關(guān)于《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案〈試行〉》的規(guī)定或與《基本方案》的規(guī)定明顯不同乃至完全相反的情況。
  1.保險對象中的違規(guī)操作
  《基本方案》規(guī)定;“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對象為具有農(nóng)村常住戶口,年齡在20~60周歲的農(nóng)村居民”。但通過我們對山東省的膠南、聊城、萊洲、平陰等6縣(市)15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查發(fā)現(xiàn),各地都不同程度地存在著與《基本方案》不盡相符的違規(guī)操作現(xiàn)象,具體表現(xiàn)在兩個方面:
  其一,保險對象的適用年齡出現(xiàn)較大偏差!痘痉桨浮芬(guī)定:繳納保險金的年齡為20~60歲,這一年齡規(guī)定無疑是正確的。該年齡段的人口基本處于勞動年齡中,正在從事社會勞動,把其收入的一部分用于未來的老年生活,是為社會倡導(dǎo)并為世界所通行的。然而,在有些地方的實(shí)際執(zhí)行中卻出現(xiàn)了較大偏差,一方面,存在著年齡越大參加保險越少的傾向;另一方面,大批在《基本方案》所規(guī)定的年齡段以下的人口成為主要的保險對象,出現(xiàn)了“保小”不“保老”的傾向。這從下表所反映的調(diào)查統(tǒng)計情況可見一斑。
    表1 部分村投保對象年齡構(gòu)成狀況
  附圖
  注:(1)本文僅從研究的角度提出問題,隱去具體的村名是避免產(chǎn)生不必要的誤解。(2)全為11歲
  就我們所隨機(jī)調(diào)查的A、B、C三個村而論,它們分屬于兩個市的三個不同鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。調(diào)查發(fā)現(xiàn),投保者的年齡在19歲及以下者,占全部投保人口的90%以上,少數(shù)村、鎮(zhèn)達(dá)到100%;其中又以0~10歲年齡組更為突出,平均占所在村、鎮(zhèn)全部投保人口的70%以上,而36歲及以上的法定投保對象的參投率幾近為零。
  保險對象年齡的前一種偏差,使中年和快要進(jìn)入老年的投保者減少;而后一種偏差,顯然是與開展這項(xiàng)工作的初衷和養(yǎng)老保險的本意相悖的,屬于違規(guī)操作之列。
  其二,保險對象“名實(shí)”不符,集體或家庭投保帳戶大量存在!痘痉桨浮芬(guī)定;“個人的交費(fèi)和集體的補(bǔ)助(含國家讓利)應(yīng)分別記在個人名下,”“按人立戶記帳建檔”。這是落實(shí)養(yǎng)老保險制度,保障投保對象屆時足額領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的基本措施之一,具有較強(qiáng)的規(guī)范性和法制性要求。然而,在執(zhí)行中,也出現(xiàn)了不同程度的違規(guī)操作現(xiàn)象。一方面,一些村、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了避開挨家逐戶,按人記帳立檔的繁瑣和工作難度,又不致于在上級考核中使此項(xiàng)指標(biāo)失分,便采取了“快速、便捷”的方法,以村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體名義墊支了保費(fèi),從而出現(xiàn)了保險對象的“集體化”形式。如膠南市的王臺鎮(zhèn),1997年1~7月份,全鎮(zhèn)參加投保的34個村中即有15個村集體交納保費(fèi)254752元,均不在個人名下;該市隱珠鎮(zhèn)北高家莊,1996年集體投入保費(fèi)7000元,3年過去了,至今也未研究如何落實(shí)到個人;臨清市尚店鄉(xiāng),1995年以鄉(xiāng)的名義交納保費(fèi)14.3萬元,至今同樣沒有落實(shí)到人。對此,該市民政局領(lǐng)導(dǎo)說:“也不知道從哪里弄的這些錢,但具體到投保人,作難了”。另一方面,在一些村、鎮(zhèn)采取了收取保費(fèi)與夏征提留同時進(jìn)行,以家庭為單位,以工代險、以糧代險的辦法,至于投保對象是家庭中的哪位成員卻未落實(shí),從而出現(xiàn)了大量的“家庭帳戶”。表2即是我們調(diào)查情況的統(tǒng)計反映。
    表2 6縣(市)投保帳戶分布情況統(tǒng)計  
帳戶形式            集體
            鄉(xiāng)鎮(zhèn)    村   家庭    個人
調(diào)查點(diǎn)數(shù)         12     86     108     546
實(shí)有帳戶數(shù)        2    37    42     232
比重           16.7     43.0    39.7      43.3

  
  大量集體和家庭帳戶的出現(xiàn),固然與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作難度大且上級一度把此列為考核指標(biāo)而強(qiáng)制推行有關(guān),但其反映的問題是十分明顯的,不僅造成了投保對象的“名實(shí)混亂”,增加了涉老部門的工作難度;而且為農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的挪用乃至侵占網(wǎng)開一面。
  2.保險基金籌集與管理使用中的違規(guī)操作
  農(nóng)保是為保障農(nóng)民年老喪失勞動能力后的基本生活而籌集的?顚S玫纳鐣B(yǎng)老基金,包括個人交納、集體補(bǔ)助以及投入運(yùn)營后的增值三部分。《基本方案》規(guī)定;“基金籌集堅持以個人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家給予政策扶持的原則”,“基金以縣為單位統(tǒng)一管理,保值增殖主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行”。然而,在一些地區(qū)的實(shí)際執(zhí)行中,同樣存在著與上述原則不盡相符,甚至相悖的違規(guī)操作現(xiàn)象。
  其一,保險基金的籌集模式和原則被打破,出現(xiàn)了“個人全部交納”和“集體補(bǔ)助為主”兩種不規(guī)范的做法。我們調(diào)查的6市(縣),投保人口約有40萬人,占應(yīng)投保人口的40%,累計收取保費(fèi)達(dá)2億元,其中95%以上的村、鎮(zhèn)實(shí)行的是由農(nóng)民個人全部承擔(dān)的辦法。如膠南市,自開展養(yǎng)老保險以來的近7年里,只有10個村(居)給762位農(nóng)民給予過集體補(bǔ)助,累計補(bǔ)助金額約10838元;萊州是6市(縣)中經(jīng)濟(jì)條件最好、集體補(bǔ)助最多的,但其受助對象也僅占其投保總?cè)藬?shù)的1/5左右。這種“全部個人交納、集體不予補(bǔ)助”的現(xiàn)象,本方案》的原則相比,看起來僅是“字面”差異,但其執(zhí)行結(jié)果,卻在很大程度上低估了“集體補(bǔ)助”在推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的誘導(dǎo)和催化作用。
  其二,保險基金的管理混亂,違規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象在一些地區(qū)大量存在。據(jù)南京大學(xué)社會學(xué)系(杜夏、1999)對江蘇省7個市(地)25個縣(區(qū))農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理與使用情況的調(diào)查認(rèn)為,當(dāng)前農(nóng);疬`規(guī)投資和違規(guī)使用現(xiàn)象,主要表現(xiàn)為地方政府?dāng)D占、挪用、基金進(jìn)入地方財政、存入非銀行性金融機(jī)構(gòu)和基金管理部門自身擠占挪用四種情況。1998年江蘇25個縣(區(qū))歷年累計保費(fèi)總額為12.67億元,當(dāng)年違規(guī)投資和違規(guī)使用總額卻達(dá)4.38億元,占保費(fèi)總額的34.5%。其中,因受地方政府行政干預(yù)而違規(guī)挪用、放貸的基金(即地方政府?dāng)D占挪用)占全部違規(guī)基金總額的30%以上,是所有違規(guī)操作行為中最為嚴(yán)重的一種;

被地方財政直接調(diào)用或以預(yù)算外資金名義劃轉(zhuǎn)財政帳戶,專項(xiàng)儲存的約占24.9%;存入非銀行性金融機(jī)構(gòu)的基金占全部違規(guī)基金總額的28%;被基金管理部門(民政系統(tǒng))自身擠占挪用的占基金總額達(dá)1.16億元,占全部違規(guī)基金總額的29%,主要被用于基本建設(shè)投資入股或炒房地產(chǎn)。
  上述表明,當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中大量存在的違規(guī)操作現(xiàn)象,已成為困擾農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)進(jìn)一步深入、完善的嚴(yán)重障礙,對整個社會經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展也造成了極大的影響。
    表3 江蘇省25個縣、區(qū)保險基金違規(guī)操作情況 單位:萬元
  附圖
  資料來源:杜夏,農(nóng)村養(yǎng)老保險基金違規(guī)操作行為分析,首界全國青年學(xué)者老齡問題研討會論文,北京,1999.10.
    二、違規(guī)操作現(xiàn)象存在的原因分析
  當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中,大量存在的違規(guī)操作現(xiàn)象是多種因素共同作用的結(jié)果。概括來說,以下幾個方面的因素值得注意:
  1.觀念滯后、認(rèn)識模糊
  農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是為保障農(nóng)民年老喪失勞動能力以后的基本生活,而實(shí)行的一項(xiàng)帶有全局性、長遠(yuǎn)性的社會保障制度,其主要目標(biāo)人群應(yīng)是農(nóng)村20~60周歲,具有勞動能力,正在從事社會勞動的人口。但是,由于目前我國大部分農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高,加之長期形成的通過“養(yǎng)兒”以“防老”的傳統(tǒng)觀念根深締固。在此情況下,推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,要求農(nóng)民在較短的時間內(nèi)拋棄“養(yǎng)兒防老”的舊觀念,改為通過“投!倍梆B(yǎng)老”,勢必會產(chǎn)生理想與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾,使農(nóng)民的投保觀念與養(yǎng)老保險工作的推行之間存在一定的距離,造成認(rèn)識上的混亂。從而出現(xiàn)了成年父母為兒女投保、爺爺奶奶為孫子女投保,寧愿“保小”而不“保老”的傾向。與此同時,一部分部門和領(lǐng)導(dǎo)仍然沒有把這項(xiàng)工作真正當(dāng)作造福于八億農(nóng)民的長遠(yuǎn)工程來抓,總認(rèn)為政府部門搞養(yǎng)老保險費(fèi)力不討好,臨時觀念、應(yīng)付思想時有發(fā)生,至使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在執(zhí)行中存在著諸多違規(guī)操作現(xiàn)象。
  2.制度缺陷、立法滯后
  從某種程度上說,現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在制度安排上仍有一些缺陷,正是這些缺陷的存在,為大量違規(guī)操作活動的出現(xiàn)提供了條件。比如:
  ①《基本方案》規(guī)定的保險基金的籌集模式是;“堅持以個人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家給予扶持的原則”“集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持,主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。”這里且不論“個人交納要占一定比例”規(guī)定的現(xiàn)實(shí)條件,僅就集體補(bǔ)助和國家予以政策扶持而言,就決定了只有部分乃至少數(shù)有集體企業(yè)的村、鎮(zhèn),才有條件按照《基本方案》的要求開展這項(xiàng)工作。然而,事實(shí)是,農(nóng)保工作曾一度被各級地方政府列為考核指標(biāo)強(qiáng)制推行,故存在“投保帳戶”名不符實(shí),出現(xiàn)大量“家庭和集體帳戶”等違規(guī)操作行為便不足為奇。
 、凇痘痉桨浮芬(guī)定:“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增殖主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行!边@種制度上的規(guī)定,一方面,對各種主觀隨意行為(如違規(guī)操作、平調(diào)、挪用和截留基金)的約束力和震懾力缺乏強(qiáng)度。另一方面,“以縣為單位”作為基金運(yùn)營單位,存在著基金運(yùn)營范圍小、出路少、難以保值增值等缺陷。這也會使大量違規(guī)行為的出現(xiàn)成為可能。
  ③《基本方案》規(guī)定:“多擋次,月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6…20元十個擋次。”但從執(zhí)行情況看,絕大多數(shù)投保者投的是最低擋次。如果我們將150元作為“平均人”的購買水平,根據(jù)《基本方案》按12%的復(fù)利計算農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一次性交費(fèi)與60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的關(guān)系,可以推算到:若某人今年40歲,一次性交了150元保險金,到他60歲(2020年)時可以領(lǐng)取養(yǎng)老金,此后每月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額為15元。15元錢對于現(xiàn)在的農(nóng)村人口來說,已不足掛齒,試想到2020年以后,又能解決什么養(yǎng)老問題呢?由此可見,由于投保擋次低,中、老年投保者屆時領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額難以保障其“基本生活”。所以,年齡越大,買保險的人越少,也就在所必然了。
  3.政事不分、監(jiān)管不力
  目前,無論就農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的運(yùn)行機(jī)制,還是農(nóng);鸬墓芾磉\(yùn)營方式來說,都存在著一個“政事不分、監(jiān)管不力”的問題。突出表現(xiàn)為行政管理與基金運(yùn)用不分,農(nóng)保管理部門的內(nèi)部控制與外部監(jiān)管不分。一方面,縣級農(nóng)保機(jī)構(gòu)幾乎包攬了從政策制定、實(shí)施到農(nóng);鸬氖、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)管等全方位的工作。這種“負(fù)全責(zé)”的管理方式,既沒有部門間的橫向監(jiān)督,又沒有上下級之間的有效制約,其結(jié)果很容易導(dǎo)致地方政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)失控;另一方面,由于法規(guī)制度不健全,再加上農(nóng)保管理體系中業(yè)已存在的“條塊分割”、上下“短路”的管理模式,不僅使有限的監(jiān)管手段弱化,而且很容易造成地方行政干預(yù),使上級業(yè)務(wù)主管部門根本無法對違規(guī)操作行為加以制止甚至實(shí)行制裁。
  4.機(jī)構(gòu)不全、管理費(fèi)提取不協(xié)調(diào)
  《基本方案》規(guī)定:縣(市)級以上的民政部門為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的主管部門,負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)和監(jiān)督工作;民政局下設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室,具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù);各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理所。其開展業(yè)務(wù)所需費(fèi)用按3%的比例從保費(fèi)中支付。但目前的現(xiàn)狀是,大部分縣(市)不僅沒有設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu),甚至沒有安排專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。由此導(dǎo)致農(nóng);鸸芾、使用上的混亂則在所難免。另一方面,調(diào)查中普遍反映,3%的管理服務(wù)費(fèi)提取比例難以支撐農(nóng)保部門的各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出。加之農(nóng);鹉壳罢幱诜e累階段,各地兌付壓力較小。在缺乏監(jiān)管的情況下,受各自利益的驅(qū)動,輕而易舉地擠占、挪用甚至貪污農(nóng);鸨愠蔀榭赡。
    三、強(qiáng)化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度性和法制性是解決諸多違規(guī)操作現(xiàn)象的根本
  不可否認(rèn),農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在執(zhí)行中出現(xiàn)的諸多違規(guī)操作現(xiàn)象,都是重要的帶有全局性的問題。當(dāng)然,這些問題不解決,農(nóng)村社會養(yǎng)老工作就難以推行,更難以發(fā)展和完善。而認(rèn)識并強(qiáng)化農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度性和法制性,正是杜絕各種違規(guī)行為的根本所在。
  1.加強(qiáng)法制建設(shè),確保養(yǎng)老保險制度有法可依。經(jīng)驗(yàn)證明,發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老保險制度之所以比較成熟,一方面有其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)勢力,另一方面是靠完備的法制體系強(qiáng)制推行的。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險中存在的基金來源不規(guī)范、投保帳戶混亂以及擠占、挪用農(nóng);鸬冗`規(guī)現(xiàn)象,無不與缺乏一套行之有效的養(yǎng)老保險法規(guī)有很大關(guān)系。因此,為促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的有序進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展,強(qiáng)化養(yǎng)老保險的法制性,盡快制定一套完備的養(yǎng)老保險法律則勢在必行。
  2.實(shí)行政事分開、監(jiān)事分開的管理體制。將農(nóng)保基金的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,逐步將保費(fèi)的征繳、基金運(yùn)營和養(yǎng)老金的發(fā)放業(yè)務(wù)分開。逐步建立起相對獨(dú)立的社會保障金融機(jī)構(gòu),專事保險基金的管理和投資活動,使農(nóng);鹬饕尚姓聵I(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營逐步向依靠市場運(yùn)營過渡。
  3.調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式,變“條塊”結(jié)合,以“塊”為主的管理體制為以“條”為主,力爭盡快形成體系。就基金的管理而言,統(tǒng)一管理的范圍應(yīng)由目前的縣(市)一級擴(kuò)大到省一級或全國,以確保“國家保障”、“政府行為”的制度性和權(quán)威性。
  4.建議政府制定有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補(bǔ)助、補(bǔ)償制度。一方面,對那些經(jīng)濟(jì)欠

發(fā)達(dá)地區(qū)或沒有集體公共經(jīng)濟(jì)積累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的農(nóng)民給以適當(dāng)?shù)恼邇A斜和資金補(bǔ)助,以禰補(bǔ)現(xiàn)行政策的缺陷。另一方面,給那些按照現(xiàn)行政策規(guī)定(如按12%的復(fù)利率)投保,屆時不足以保障“基本生活”的中老年農(nóng)村人口給予一次性保險補(bǔ)償也是應(yīng)該的。
  5.建議建立一個獨(dú)立于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)管理一基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)之外的、具有權(quán)威性和公正的社會監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如社會保障委員會等)以協(xié)調(diào)、監(jiān)管和制約相關(guān)農(nóng)保管理部門的活動,規(guī)范部門行為,糾正管理偏差,以提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的規(guī)范化、程序化和法制化程度。
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