中國農村癌癥

國家憲政體制與農民負擔有關

英國人洛克說："人們聯(lián)合成為國家和置身于政府下的最大和主要目的，是保護他們的財產。"（87。洛克著，葉啟芳等譯：《政府論·下篇》，第77頁，商務印書館1964年版。）中國的政府可不這樣想，他們也不這樣作。

在國家層面上，確定農民財產義務的"法"主要包括1958年的《中華人民共和國農業(yè)稅條例》（人大常委會）、1993年《農業(yè)法》（人大常委會）、1991的《農民承擔費用和勞務管理條例》（國務院）以及1983年《關于對農林特產收入征收農業(yè)稅的若干規(guī)定》（國務院）、1994年《關于對農業(yè)特產收入征收農業(yè)稅的規(guī)定》（國務院），如果把規(guī)定農民"完成國家農產品定購"這一義務的"法"－－－1998年的國務院制定的《糧食征購條例》也加進去，可以說，中國農民的法定財產義務主要不是國家立法機關決定的，而是國家行政機關決定的。這種體制是政府花錢，政府收錢，在這種體制下，沒有政府不多吃多占的道理。

在中國憲法中，找不到國家稅收權力的明確歸屬，這一點在當代立憲國家是罕見的。由于缺乏在國家立法機構與執(zhí)行機構劃分國家稅收權力的憲法基礎，在徵稅主體權力的分配上，人大與國務院都享有稅收立法權。加之中國從上到下建立的國務院、財產部、國家稅務總局、海關等徵稅主體，中國基本上建立的是以行政權為主體的稅收管理體系。以致于中國的財政法教科書說："稅收政策的改變、稅法的頒布和實施，稅種的開征與停征、稅目的增減和稅率的調整，都屬中央管理的權限，一律由國務院統(tǒng)一規(guī)定"。（羅玉珍主編：《財政法教程》，第125頁，法律出版社1986年版。）

按照現(xiàn)代國家的分權理論來講，上述說法不符合常識，但不符合常識的事情在中國卻是現(xiàn)實。這有下列統(tǒng)計數(shù)字為證：在目前中國的稅收體系中，"屬于全國人民代表大會和常委會通過的稅法只有三個，即：《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》和《稅收征收管理法》，其他多數(shù)是全國人民代表大會和常委會授權的立法或國務院制定的行政法規(guī)等"（黃景鈞：《依法治費與完善稅收》，《人民日報》，1999年4月2日2版。）

中國政府不應當忘記的一件事情是，如果說要讓老百姓知道依法納稅是天經(jīng)地義的話，那么，中國政府必須首先明白讓老百姓納稅要也有天經(jīng)地義的兩個前提：第一個前提是，不出人民代表不納稅，第二個前提是，不依據(jù)人民代表制定的法律不納稅。

在英國，國王與議會斗得死去活來的結果就是徵稅權從屬于國王變成了屬于議會的專屬權，在斗爭過程中，"不出代議士（代表）不交稅"、"未經(jīng)議會同意不得徵稅"也成為人類政治文明史的兩個偉大成果。相應的國家制度安排是：徵稅的權力是代表國民的國家議會的專有權力，政府休想染指。翻翻世界上民主自由國家的憲法，又有哪個國家的政府能夠象中國政府這樣行使徵稅權？在這種體制下，有中國農民這樣的負擔問題嗎？

在一個分權的憲政體制之下，政府靠增加稅種或者提高稅率來增加財政收入的斂錢的行為都是受到憲政制度的約束�？墒�，在中國，可以說幾乎沒有抑制政府斂財?shù)闹贫取＿@是農民負擔重最深層的制度性根源。

法律不公，農民到哪里講理去？

法律與公平為伍，這是判斷好法與惡法的原則。中國的法律（在此只討論中國國家立法機關制定的《農業(yè)法》對農民設定的法定財產義務）對農民公平嗎？

研究農民負擔的李茂嵐等人批評政府的立法造成了農業(yè)地區(qū)之間的不平等。他們說：80年代中后期出臺的農業(yè)特產稅稅負計算辦法就不公平。它是按照糧食常年產量征收的，這使種植糧食的傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)負擔偏重，而將土地用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他經(jīng)濟效益較好的厚利產業(yè)，反而只承擔較輕的法定農業(yè)稅。（李茂嵐主編：《中國農民負擔問題研究》，第153－155頁，山西經(jīng)濟出版社1996年7月版。）

在安徽，曾經(jīng)與萬里一道領導包產到戶的原安徽滁縣地位書記王郁昭直接了當?shù)嘏�評中國政府的"農民負擔控制規(guī)定"是在搞"劫貧濟富"。"控制在上年以鄉(xiāng)為單位農民人均純收入5％以內計算"（1996年13號文件改為以村為單位）……它掩蓋了農村貧富差距，在一定程度上起到了'劫富濟貧'的負效應，特別是加重了低收入農民的負擔。甚至不斷引發(fā)一些惡性事件發(fā)生。據(jù)中紀委調查，江蘇灌南縣某村，1993年富裕戶人均收入6500元，貧困戶200元，該村人均收入700元。按5％計算，人均負擔35元，占富裕戶人均收入的0。5％，占貧困戶的17。5％。如果按照實際收入計算，富裕戶少交290元，貧困戶多交25元�！�…近兩年全國有一大批的農戶負擔超過了5％，而且收入越低越重。"（王郁昭：《應當正視"農民負擔控制規(guī)定"所存在的弊病》，《了望》，1997年2月17日第7期，第30頁。）

立法的最大不公，是將農民當作二等公平對待。這種立法與文明無涉，處處體現(xiàn)原始和野蠻。為什么中國從來沒有出現(xiàn)過"市民負擔"？這是因為中國法律設定公民財產義務時，經(jīng)常與農民過不去，它不僅不講道理地給了城市市民許多專有好處，而且還向農民施加了許多城市市民并不承擔的法定財產義務。這些義務包括農民應當繳納的農業(yè)稅等稅金、不超過上年純收入5％的村提留款和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費以用于鄉(xiāng)、村的公用公益事業(yè)。一般來說每年農民應當繳納的所有稅費大約占農民純收入的10％左右。香港明報記者援引農業(yè)部官員的話說，目前有些地區(qū)如中國中部和東北地區(qū)的一些省份各種稅費總額甚至超過農民純收入的20％以上。（《明報》，1998年8月20日。）1992年的一項測算表明：僅農民3項法定負擔比例就高達人均收入的35％以上，（李茂嵐主編：《中國農民負擔問題研究》，第266頁，山西經(jīng)濟出版社，1996年7月版。）這等于說，無論農民收入如何，都必須承擔相當于上年收入總額的10－35％之間的法定財產義務。相比之下，城市市民的月收入只要不超過800元人民幣，便不用對國家承擔任何法定財產義務。法律對農民的不公，在此可以一目了然。

農業(yè)稅實際上是基于農民的身份而繳納的稅種，這即是說只要你當農民，就必須納稅，這實際上是一種"農民稅"。中國有市民稅嗎？干部稅、知識分子稅嗎？

在法定的"三提"之外，農民的法定財產義務還有"鄉(xiāng)五統(tǒng)"，即農民對鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等公助事業(yè)承擔的法定財產義務。在中國的城市里的市民要承擔"統(tǒng)籌"嗎？W/l|jh+e#]K
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鄉(xiāng)統(tǒng)籌實質上"體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民在負擔上的不平等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政權組織，它的開支應當由國家財政來承擔，而現(xiàn)在實際上是通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌讓農民負擔。1992年，城市居民收入高于農村村民2。33倍，但是，他們不承擔任何統(tǒng)籌費。"（李茂嵐主編：《中國農民負擔問題研究》，第91頁，山西經(jīng)濟出版社1996年7月版。）

地方修路，許多地方財政不出錢，主要靠農民出資、出工、出力，但向機動車戶主征收的養(yǎng)路費上繳國家，而道路的日常維修養(yǎng)護卻從農民繳納的鄉(xiāng)村統(tǒng)籌費中列支，優(yōu)撫、辦學、計劃生育都涉及全民利益的全局性問題，應當全體社會成員一視同仁，人人有份，不應當由收入最低的農民來負擔。在農民負擔中，國家以"教育附加費"名義，讓農民承擔了龐大的教育費用，僅這一項，便占農民人均收入的1。5％，全國一年從農民手中拿走上百億，而1985年以前的30年，國家每年平均才投資38。5億元。而且，相當?shù)亩嗟牟块T從農民哪兒收取的費用遠遠超這個數(shù)字。河南這些年來全省教育集資多達百億，平均每個農民交100多元。（李茂嵐主編：《中國農民負擔問題研究》第104－105頁。山西經(jīng)濟出版社　，1996年版。）論文中國農村癌癥來自WWW.66WEN.COM免費論文網(wǎng)

作為農民法定財產義務一部份的公積金、公益金和管理費三項"村提留"，（"三提"）主要用于村社干部如村支書、村長、會計工資及補貼、民辦教師工資及補貼、五保戶及烈軍屬、村內其他行政費用開支、村小學校舍建設投資及其小型農田水利建設，除了水利屬于社區(qū)性質外，都是實質性的稅收形式。

在城市，市民們既不用為城市市政建設承擔任何法定財產義務，也不用為下崗女工、軍屬、靠撿菜葉過日子的困難戶承擔一分錢的法定財產義務，更不用為街道官員、居委會"官員"的工資和管理費承擔任何法定財產義務。當農民的為什么要負擔這些費用？

在上述農民承擔的"三提五統(tǒng)"法定財產義務之外，農民的法定財產義務還包括約30個標準日的勞務負擔。（"兩"工，即義務工和勞動積累工）這也是農民專有的法定財產義務。這種負擔也是城市市民沒有的。農民為什么要承擔？如果按照一個勞力每年300個有效勞動日計算，勞務負擔占勞動力創(chuàng)收時間的10％。如果按照每個勞動日5元計算，是150元，按照1993年農民負擔監(jiān)督管理部門提供的數(shù)據(jù)，相當于農民上年人均純收入的21。36％。（李茂嵐主編：《中國農民負擔問題研究》，第97頁，山西經(jīng)濟出版社，1996年7月版。）

民主體制與農民負擔有關

中國的事情有些奇怪的是：既然中國農村的當代黃世任有這樣那樣一肚子的苦水，但為什么他們不象湖北竹溪縣兵營鄉(xiāng)曬金坪村的黨支部、村委會的干部們那樣集體撂挑子？在中國，人們只聽說跑官、賣官的故事，有官不當自然是新聞，即使連七品芝麻官也不是的村支書辭職也是大新聞。1998年10月15日，曬金坪村的村干部們因為忍受不了鄉(xiāng)政府強制按人頭征收生豬屠宰稅和農業(yè)特產稅一起向鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府遞交了辭職書。（應奎：《為什么村干部辭職抗稅》，《半月談》，1998年第22期。）

當官有好處，這是傻瓜都知道得一清二楚的事情。一些農民在回答"如果讓你當村干部，你干不干？"這個問題時，他們爽快地說"干！"有的農民更為坦誠："干，即使用錢買也行。"原因是什么呢？當干部地位高、關系多、辦事方便、說話算數(shù)、收入多。（98。王曉毅等著：《中國村莊的經(jīng)濟增長與社會轉型》，　第118頁，山西經(jīng)濟出版社　1996年版。）

在當官有好處之外，中國的官僚體制還有一套上下控制的獨特方法。榮敬本、崔之元等人研究中國縣鄉(xiāng)政治體制問題時，提出了一個"壓力形體制"的概念。這個概念有助于啟發(fā)理解目前農村管理體制上的問題。他們認為，目前中國農村是在一個壓力型體制下進行運作的。農村縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各級組織將經(jīng)濟趕超作為硬指標逐層分解下達，讓農村各級干部簽訂責任狀，搞"政治承包責任制"，并輔之以激勵和懲罰機制。（有的地方是將責任與工資獎金掛鉤。）例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表現(xiàn)優(yōu)秀者可以提級、提資、得到獎金，卓越的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導人更可以享有"副縣"待遇。懲罰包括限期調離、不予提拔、在物質條件差的部門工作、不能進城、不給家屬解決工作，讓孩子上學有麻煩等、最嚴厲之制裁是"一票否決"制。一旦某項指標，例如計劃生育、社會治安沒有達標，全年工作成績?yōu)榱�，不得給予各種先進稱號和獎勵。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政領導不具有提級、提資的權力，他們的管理手段更多采取了經(jīng)濟手段。例如，讓村干部繳納抵押金，如果沒有完成，抵押金不歸還，完成了則主要有獎金和通報表揚等。（榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉換－－縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，第28－34頁，中央編譯局出版社1998版。）

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