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順時應勢 實行穩(wěn)健財政政策
樹立和落實科學發(fā)展觀
金人慶：順時應勢 實行穩(wěn)健財政政策
內容提要
●在經濟總量基本平衡時期，由于物價相對穩(wěn)定，經濟運行總體平穩(wěn)，應當實行中性財政政策，凸顯穩(wěn)健特征，注重解決結構優(yōu)化問題，減弱政府直接干預，充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。黨中央、國務院決定2005年實行穩(wěn)健財政政策，這是順時應勢、及時果斷、高瞻遠矚的重大決策。
●穩(wěn)健財政政策的主要內容，可以概括為“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節(jié)支”。隨著財政政策由“積極”向“穩(wěn)健”的轉變，財政在經濟社會協(xié)調發(fā)展中的職能作用將發(fā)揮得更為積極。
實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策，是黨中央、國務院根據當前經濟形勢發(fā)展變化和宏觀調控客觀需要作出的重要決策，也是在宏觀調控中貫徹科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，必將更好地促進我國經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，加快構建社會主義和諧社會的步伐。
正確運用財政政策是實現(xiàn)科學調控的基本要求
在現(xiàn)代市場經濟條件下，經濟運行主要依靠兩大工具或“兩只手”來調節(jié)：一是市場機制，即所謂“無形的手”；二是政府宏觀調控，亦稱“有形的手”。政府宏觀調控應該在市場機制失靈的領域發(fā)揮作用，并為市場機制發(fā)揮基礎性作用營造良好環(huán)境。當前，正確運用財政政策，不僅是加強和改善宏觀調控的必然選擇，也是落實科學發(fā)展觀、完善社會主義市場經濟體制的客觀需要，更是不斷健全財政職能的重要內容。
特定的財政政策與具體的宏觀經濟狀態(tài)緊密相聯(lián)。一般來說，宏觀經濟運行存在三種基本狀態(tài)：第一種是社會總供給大于總需求，有效需求不足，出現(xiàn)通貨緊縮和經濟衰退等問題；第二種是社會總需求大于總供給，需求過度膨脹，出現(xiàn)通貨膨脹和經濟過熱等問題；第三種是社會供求總量基本平衡，但經濟發(fā)展不平衡，對應的主要是結構性問題。面對這三種不同的宏觀經濟狀態(tài)，應分別實行擴張性、緊縮性和中性財政政策。否則，財政政策取向與宏觀經濟運行就會發(fā)生錯位，形成逆向調節(jié)，加劇經濟波動，甚至導致經濟大起大落。
在經濟衰退時期，國民收入低于充分就業(yè)均衡水平，表現(xiàn)出總需求不足，政府應實行擴張性財政政策，主要采取增加財政支出和減少政府稅收等手段，擴大總需求；在經濟過熱時期，國民收入高于充分就業(yè)均衡水平，表現(xiàn)出總需求膨脹，政府應實行緊縮性財政政策，主要采取減少財政支出和增加政府稅收等手段，控制總需求；在經濟總量基本平衡時期，由于物價相對穩(wěn)定，經濟運行總體平穩(wěn)，則應實行中性財政政策，凸顯穩(wěn)健特征，注重解決結構優(yōu)化問題，減弱政府直接干預，充分發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用。根據經典理論，中性財政政策或財政中性、中性預算都是指財政政策對總需求既不擴張也不收縮的情形，是介于擴張性財政政策和緊縮性財政政策之間的一種中間狀態(tài)。需要指出的是，中性財政政策并不簡單以收支完全平衡作為衡量標準。國際上往往將財政收支中剔除經濟周期影響后的部分保持平衡定義為中性財政政策，或者認為保持財政收入占GDP比重和非利息支出占潛在GDP比重不變是中性財政政策。這說明，財政收支總量平衡和增量平衡都可能是中性的，財政收支完全平衡并不是“中性”的充分必要條件，對總需求的現(xiàn)實影響既不擴張也不緊縮才是衡量財政“中性”的關鍵。譬如，2000年國際貨幣基金組織在與歐元區(qū)國家磋商時，就認為歐元區(qū)大部分國家1999年執(zhí)行了中性財政政策，而當時很多國家仍有絕對數(shù)不小的財政赤字。另據有關文獻分析，泰國1992—1997年、韓國1994—1997年也實行了中性財政政策，但這些國家消除赤字同樣走了一個漸進的過程。經驗表明：實行中性財政政策要以經濟增長相對平穩(wěn)、物價總體穩(wěn)定為背景；以合理把握財政調控力度、對總需求既不刺激也不抑制為核心；以強調發(fā)揮市場機制作用、趨于削減或逐步消除財政赤字為實質。
財政政策及時轉向是政府宏觀調控水平的重要體現(xiàn)
根據經濟形勢的發(fā)展變化，財政政策及時轉向，是貫徹科學調控觀和加強財政宏觀調控的重要表現(xiàn)。從我國建立社會主義市場經濟體制以來的兩次宏觀調控重要實踐看，1993—1997年，為抑制通貨膨脹，實施了適度從緊的財政政策；1998—2004年，為刺激有效需求和治理通貨緊縮趨勢，實施了擴張性的積極財政政策，這兩次財政政策的適時適度調整均取得了預期效果。2005年，根據經濟形勢的新變化和宏觀調控的新需要，黨中央、國務院又適時決定實行穩(wěn)健財政政策，這主要是由于與1998年實施積極財政政策時的情況相比，目前我國宏觀經濟形勢已發(fā)生重大變化，財政政策運行又到了一個轉折點。
經濟自主增長機制初步形成。一是市場機制作用明顯增強。目前我國民營經濟迅速發(fā)展，供求機制、價格機制和競爭機制在資源配置中發(fā)揮著越來越重要的作用，是推動經濟增長的基本力量。二是城鎮(zhèn)化進程明顯加快。近年來我國城鎮(zhèn)人口比重年均上升1．4個百分點，2003年城鎮(zhèn)化率達40．5％，表明我國正處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時期，對需求的拉動作用直接而明顯。三是消費結構加速升級。2003年我國人均GDP已達1090美元，消費結構正處于由“吃穿用”加快向“住行游”為主轉變的時期，并帶來重化工業(yè)化趨勢，成為推動經濟持續(xù)增長的內生變量。四是開放型經濟進一步發(fā)展。2004年我國外貿依存度達70％左右，可望躍升為世界第三大貿易國；同時，作為外商直接投資的主要流入國，我國對外直接投資也開始較快增加，說明開放因素已成為經濟發(fā)展的重要推動力。
經濟增長進入新一輪周期的上升階段。一是經濟增長接近潛在水平。2003年GDP增長9．3％，2004年增長9．5％，部分行業(yè)瓶頸約束或資源約束的出現(xiàn)，表明GDP增幅已接近潛在產出水平。二是物價趨于上升。2003年居民消費價格和商品零售價格指數(shù)分別上漲1．2％和—0．1％，2004年則分別上漲3．9％和2．8％。三是失業(yè)率升勢趨緩。2003年全國城鎮(zhèn)就業(yè)增加859萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4．3％；2004年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員980萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4．2％，比上年下降0．1個百分點。四是國際收支保持盈余。2003年實現(xiàn)外貿順差255億美元，年末國家外匯儲備達4033億美元；2004年貿易順差320億美元，國家外匯儲備增加到6099億美元。
經濟運行中的深層次問題凸現(xiàn)。一是“五個統(tǒng)籌”成為結構調整的基本目標。財政政策作為政府配置資源和宏觀調控的主要手段，要在優(yōu)化結構方面發(fā)揮重要作用，這將是今后一個時期財政政策的主要任務。二是經濟增長方式與資源、環(huán)境約束的矛盾更加尖銳。目前我國石油、天然氣、煤炭、鐵礦石、銅和鋁等重要礦產資源人均儲量分別相當于世界人均水平的11％、4．5％、79％、42％、18％和7．3％，特別是2003年我國GDP占世界的4％，但消耗占世界的比重：石油為7．4％，原煤為31％，鐵礦石為30％，鋼鐵為27％，氧化鋁為25％，水泥為40％，說明促進經濟增長方式轉變已成為宏觀調控的一項緊迫任務。三是體制改革滯后已成為影響科學發(fā)展觀落實的根本性掣肘因素。主要表現(xiàn)在：政府職能轉變不到位，仍過多地介入競爭性領域的資源配置；要素市場價格機制不完善，使投資的私人成本嚴重低估，成為經濟增長粗放的重要因素；企業(yè)改革相對滯后，預算約束軟化，經營行為存在扭曲。因此，支持改革，消除體制性障礙，將是財政政策優(yōu)先考慮的重點。
在這種背景下，黨中央、國務院決定2005年實行穩(wěn)健財政政策。這是順時應勢、及時果斷、高瞻遠矚的重大決策�；仡�10多年來財政政策由緊縮到擴張再到中性，實現(xiàn)了“一個輪回”和“三次轉向”的歷程，我們有以下體會：第一，財政政策是中央實施宏觀調控的重要政策工具和經濟手段，對熨平經濟周期有著重要作用，財政政策在宏觀調控中應該也能夠發(fā)揮重要作用。第二，財政政策必須隨著作用環(huán)境與對象的變化而適時適度進行調整，根據經濟形勢發(fā)展變化及時相機抉擇，這是財政宏觀調控的靈魂和關鍵。第三，在積累治理通貨膨脹和應對通貨緊縮經驗的基礎上，當前又實行中性取向的穩(wěn)健財政政策，表明黨中央、國務院宏觀調控的藝術更加成熟，宏觀調控的經驗更加豐富，駕馭社會主義市場經濟的能力更加高超。
穩(wěn)健財政政策是趨于中性與支持發(fā)展的辯證統(tǒng)一
中央經濟工作會議決定實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策。在實施“雙穩(wěn)健”政策時，財政政策要注意堅持以下四個取向：一是既不擴張也不緊縮、“松緊適度”的增量平衡取向，表明由擴張性的積極財政政策開始轉向既要保持一定的財政赤字規(guī)模支持改革、發(fā)展和穩(wěn)定，又要按照財政可持續(xù)性要求積極防范和化解財政及經濟風險。這就要求目前中央財政赤字規(guī)模既不能繼續(xù)擴大，也不能一步消除，絕對數(shù)保持在3000億元左右，但隨著經濟的發(fā)展和GDP的增加，財政赤字占GDP的比重將呈不斷下降趨勢。這種在傳遞松緊適度政策信號的同時求得漸趨中性的做法，不僅符合中國國情，而且也是歐盟等國家在由擴張性財政政策轉向中性財政政策時的經驗選擇。二是“有保有控”、“有進有退”的結構優(yōu)化取向，表明本輪財政政策調整要注重在結構上做文章，即穩(wěn)健財政政策將更加注重加強經濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，更加注重擴大消費需求。要按照“五個統(tǒng)籌”的要求，以“補短”為重點，實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。三是大力推進改革、實現(xiàn)制度創(chuàng)新的市場化取向，表明財政將致力于以改革促體制和制度創(chuàng)新，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，讓市場機制更大程度地發(fā)揮調節(jié)作用。要大力推進增值稅轉型、內外資企業(yè)所得稅合并和出口退稅等方面的機制完善，注重支持收入分配、教育、社會保障、公共衛(wèi)生等制度改革，積極支持國有企業(yè)和金融體制改革，為市場主體和經濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的、公平的制度環(huán)境；對與經濟過熱有關的、直接用于一般競爭性領域的“越位”投入，要退出來、壓下來，注重解決低水平重復建設和“形象工程”等方面的體制性問題。四是完善財政增收節(jié)支機制的效率取向，表明財政要注重做大經濟和財政收入蛋糕，增強宏觀調控能力，提高財政資金的使用效率，打造節(jié)約型政府。要繼續(xù)加強增收節(jié)支工作，嚴格依法征稅，確保財政收入穩(wěn)定增長；嚴格管理，堅決制止鋪張浪費的行為，合理控制財政支出增長，繼續(xù)深化預算管理制度改革，建立財政資金績效評價制度，切實提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。
穩(wěn)健財政政策的主要內容，可以概括為“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節(jié)支”。隨著財政政策由“積極”向“穩(wěn)健”的轉變，財政在經濟社會協(xié)調發(fā)展中的職能作用將發(fā)揮得更為積極。主要表現(xiàn)在：根據經濟形勢的發(fā)展變化和宏觀調控的客觀需要，及時主動調整財政政策，財政調控轉向時機是積極的；財政政策由總量調控為主轉向結構調控為主，注重解決經濟社會不協(xié)調、城鄉(xiāng)不協(xié)調、區(qū)域不協(xié)調等深層次結構問題，促進全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展是積極的；財政政策由主要拉動經濟增長轉向促進經濟增長方式轉變，提高經濟質量和效益是積極的；財政政策通過大力支持體制改革，健全和完善市場機制，減少體制復歸傾向，提高資源配置效率是積極的；財政政策堅持增量平衡，相對穩(wěn)定赤字規(guī)模，注重解決歷史遺留問題，主動防范公共風險也是積極的。具體來說：一是支持經濟社會可持續(xù)發(fā)展。雖然今年中央財政預計安排國債項目資金800億元，但加上上年結轉的近500億元，2005年實際可安排使用的規(guī)模為1300億元左右，同時擬增加中央預算內經常性建設投資100億元，基本保持了中央的投資調控力度，能夠確保重點、重要、重大項目建設的資金需要。二是支持地區(qū)均衡發(fā)展。中央財政將通過積極運用稅收優(yōu)惠政策、調整財政支出和國債資金投向結構、增加轉移支付等措施，支持西部大開發(fā)、東北等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起，實現(xiàn)東中西互動和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。三是支持農業(yè)農村發(fā)展。不僅通過深化農村稅費改革，加快取消農業(yè)稅進程，而且還要穩(wěn)定、完善和強化對農業(yè)的扶持政策，各項支農措施的力度將繼續(xù)加大；特別是從2005年起，中央財政將實施“三獎一補”政策，有效緩解縣鄉(xiāng)財政困難，維護國家糧食安全，從而有效促進基層政權和社會穩(wěn)定，加快全面建設小康社會進程，構建社會主義和諧社會。四是支持民營企業(yè)發(fā)展。財政投資逐步退出一般競爭性領域，轉向公共領域，給社會資金提供更大的發(fā)展空間；財政保持稅制公平統(tǒng)一，為不同所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭和一視同仁的政策環(huán)境，支持和引導非公有制經濟發(fā)展。
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《人民日報》 (
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