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國內外決策咨詢比較研究
雖然決策咨詢古已有之，但真正形成規(guī)模是在第二次世界大戰(zhàn)之后到20世紀70年代。這一時期西方發(fā)達國家尤其是美國進入了計算機和原子能時代，國家的政治決策比過去復雜得多，國際事務也異常繁雜，瞬息萬變，決策者迫切需要依靠社會的“智力資源”來支持決策，于是各國政府都大力扶植決策咨詢研究機構，決策咨詢在世界范圍內蓬勃興起。當今決策咨詢已成為發(fā)達國家決策體制中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。我國決策咨詢的快速成長期是以1986年7月召開的全國軟科學工作座談會為開端的，決策民主化、科學化是這次會議的主題。而1994年12月召開的第二次全國軟科學工作會議把繁榮決策科學和發(fā)展咨詢產業(yè)這兩大主題并列，標志著我國決策咨詢進入了一個全面發(fā)展的嶄新階段。經過近二十年的發(fā)展，我國決策咨詢研究機構逐年壯大，研究方法日趨先進，研究領域不斷拓展，其研究成果為各級政府制定發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、法規(guī)、體制改革、宏觀調控以及重大項目的可行性論證等提供了科學的依據，決策咨詢機構已成為促進我國決策科學化、民主化的重要推動力量。但是，由于我國決策咨詢業(yè)起步較晚，與發(fā)達國家相比還有一定的差距，因此，有必要通過比較研究，借鑒別國的經驗，促進我國決策咨詢業(yè)的健康發(fā)展。
1 政策和立法
決策咨詢政策是國家信息政策在決策咨詢活動中的具體化與專門化，是保證國家決策咨詢業(yè)健康發(fā)展和有效工作的指導調節(jié)機制。西方國家決策咨詢業(yè)的迅速發(fā)展，是與政府制定的一系列扶持保護政策和健全的法律體系密不可分的。這種政府扶持政策和措施既包括財政方面的直接補貼、間接補貼以及稅收方面的減免稅種和信貸方面的低利率貸款等措施，又包括市場開發(fā)、人才培養(yǎng)、信息支持等方面的傾斜政策。如許多國家通過立法來增設和加強政府內部的決策咨詢機構；一些國家在憲法上對重要的決策咨詢機構的地位和性質作了明文規(guī)定；有的國家在稅收和信貸方面采取減稅、免稅扣低息貸款等政策措施來促進這一高智力產業(yè)的發(fā)展；還有一些國家為了加強對決策咨詢業(yè)的引導，建立了專門的管理機構。在發(fā)達國家，許多著名的決策咨詢機構如美國的蘭德公司和日本的世界和平研究所等都是在政府的支持下建立和發(fā)展起來的。
日本政府在本國信息政策的制定和實施中，起了主導作用，其效果也最為顯著。首先是有法律法令作政策保證。政府先后制定了相關的法律和實施細則，對決策咨詢業(yè)的社會地位和在國民經濟中的作用予以明確的肯定。其次是有可靠的組織保障。政府指定事業(yè)法人代表行使政府職能，具體負責決策咨詢和企業(yè)支援事務。如，“中小企業(yè)事業(yè)團”和“中小企業(yè)診斷協(xié)會”都是這類的事業(yè)法人。這些團體在全國各級行政單位設立了健全的地方性事業(yè)法人機構，具體承擔政府專項撥款的實施，從而使日本的決策咨詢帶有濃厚的政府色彩。第三是行業(yè)協(xié)會負責具體的資格審查和培訓。為保證決策咨詢人員素質的不斷提高，國家還建立了相應的資格考試制度和資格認定制度，對已經取得資格的人員也規(guī)定必須定期重新進行登記。
美國決策咨詢業(yè)在很大程度上得益于美國政府采取的凱恩斯政策，即充分應用凱恩斯的有效需求管理理論，對決策咨詢業(yè)進行干預，此舉促進了決策咨詢業(yè)的健康發(fā)展。如，對蘭德公司和傳統(tǒng)基金會，政府通常以“非盈利”組織為理由免去全部稅收。
德國政府建議各部門、各行業(yè)、各研究所都建立決策咨詢機構，并且前5年由政府資助；對非營利的半官方決策咨詢機構給予50％的經費補助；還免費為中小企業(yè)提供咨詢服務。
巴西政府也制定了發(fā)展和保護本國決策咨詢業(yè)的措施。如《促進國內技術的服務合同規(guī)定》指出，任何項目只要國內決策咨詢機構有能力承擔，就禁止外國決策咨詢機構參與。還規(guī)定對決策咨詢業(yè)務實行優(yōu)惠稅制并設立鼓勵涉外咨詢的專項基金。
立法是保障決策咨詢政策得以貫徹和實施的重要法律手段。美國等國家政府已將咨詢作為決策過程的法定程序。政府項目的論證、投資、運作和完成等各個階段都必須要有不同的咨詢報告；決策出臺前要有2份以上詳實的咨詢報告。美聯(lián)邦政府還規(guī)定，超過100萬人口的城市都應建立關于區(qū)域發(fā)展的綜合咨詢機構。
我國政府對決策咨詢業(yè)也給予了相當?shù)闹匾暎纭蛾P于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》把咨詢服務業(yè)作為加快發(fā)展的重點，它同時也是發(fā)展決策咨詢業(yè)的政策指南。但是與發(fā)達國家相比，我國目前還有許多相關政策缺位，沒有形成系統(tǒng)的決策咨詢政策�，F(xiàn)行的政策也多為包含性政策或“暫行政策”，對決策咨詢業(yè)本身發(fā)展規(guī)定的不具體。涉及決策咨詢業(yè)的法律法令幾乎沒有。國家對決策咨詢機構的性質屬性、行為方式、行為保障、工作評估等的政策和措施也不健全。在缺乏全國性的政策法規(guī)指導和權威性機構監(jiān)管的情況下，特別是在對決策咨詢業(yè)的地位、作用以及決策咨詢的行業(yè)規(guī)范、咨詢產品的知識產權和咨詢成果的檢驗認定等缺乏明確的法律界定的情況下，各部門制定了各種各樣的“土政策”，也造成了行業(yè)內部行為的不規(guī)范。
我國決策咨詢業(yè)的快速發(fā)展使立法工作變得越來越迫切，應盡快建立健全有關決策咨詢的專門性法律法規(guī)，如制定《決策咨詢管理條例》等，把決策咨詢納入我國決策的正常程序。還應確立決策咨詢的法律地位，明確決策者與咨詢者的義務和責任，使決策咨詢業(yè)及早走上法制化、規(guī)范化的軌道。
雖然由于各國社會制度、文化傳統(tǒng)和其它要素不同會使各國的決策咨詢政策有所不同，但決策咨詢政策作為保證決策咨詢業(yè)健康發(fā)展、有效工作的指導調節(jié)機制，存在普遍性規(guī)律，可為我國決策咨詢政策的制定提供借鑒，因此，結合我國國情，借鑒國外決策咨詢政策的成功之處，制定我國的決策咨詢政策，并使其與相關政策協(xié)調成為體系，是發(fā)展決策咨詢業(yè)的當務之急。
2 機制
從管理機制上看，國外決策咨詢主要有三種類型：一是官方決策咨詢機構。由政府部門直接管轄，是政府機構的組成部分。其特點是有常設的非營利機構、人員固定、資金由國家撥給、專門承擔政府的決策咨詢任務。二是半官方決策咨詢機構。隸屬于政府的某一部門，也屬于非營利性機構，具有法人地位，既免費為政府的決策提供咨詢，也為社會提供有償服務，其盈利部分作為本機構的發(fā)展基金。三是民營咨詢機構。自負盈虧，為社會各界提供決策咨詢。國外思想庫大多是一些民營和半官方的非營利性機構，以企業(yè)方式組建，按現(xiàn)代企業(yè)管理方法管理。通過為決策部門提供“智力產品”來維持自身的生存與發(fā)展，但相對獨立于政府和利益集團之外。在國外，無論是官辦還是民營的決策咨詢機構均對本國政府戰(zhàn)略和政策的制定產生極大影響。
從工作方式上看，國外決策咨詢機構又可分為三類：一類是獨立自主型�；旧鲜且揽繖C構自身的人力物力，主要承擔政府和大型企業(yè)、財團委托的課題。第二類是外援聘請型。多為地方中小型民營機構或多國合作咨詢研究機構，承擔咨詢項目時，需外請專家，最終責任也由外請專家承擔。第三類是共同研究型。自身具有一定的調查研究能力，其不足部分依靠外請專家協(xié)作和共同研究完成。
澳大利亞的決策咨詢機構有三種形式：一是外部常設咨詢委員會，由本單位以外的專家組成，為本單位領導人提供決策咨詢。如，澳大利亞科學技術委員會就是由聯(lián)邦政府以外的科技專家組成，專供聯(lián)邦總理咨詢的機構；二是
內部咨詢機構，在本單位內常設、專供領導人決策咨詢；三是臨時委托咨詢，就某課題委托某個專家或研究機構進行咨詢。
日本的審議會是總理府及各省、廳的重要咨詢機構，由各方面的專家、學者和企業(yè)家的代表組成，主要從事政府各省廳和地方部門委托的決策咨詢任務。
德國設有專門為政府部門提供服務的決策咨詢機構，如總體經濟發(fā)展委員會等。政府也鼓勵其他咨詢機構和企業(yè)開展決策咨詢。如德國系統(tǒng)工程與技術革新研究所是一個半官方決策咨詢機構，每年80％左右的經費是通過向政府有關部門申請獲得的。
美國決策咨詢機構分為政府設立的政策研究機構、為政黨服務的咨詢機構、為政府及軍隊服務的獨立研究機構和獨立的民間研究機構等類型。他們?yōu)槊绹�、政黨、參眾兩院及軍隊提供國內問題、國際事務，以及政治、經濟和軍事防務等方面的決策咨詢。美國政府內部的咨詢機構也比較健全，僅為總統(tǒng)提供服務的咨詢機構就有10多個。美國聯(lián)邦政府是決策咨詢最大的客戶，年咨詢費用約15億美元。斯坦福國際咨詢研究所每年有75％的咨詢任務來自政府。美國對決策咨詢業(yè)的管理實行政府宏觀調控、行業(yè)協(xié)會微觀約束的體制。政府負責總體規(guī)劃，制定決策咨詢發(fā)展計劃、有關的法律、政策和標準，并以合同方式促進政策的實施。美國的咨詢協(xié)會起著輔助政府管理的職能，在政府與決策咨詢機構之間起橋梁作用，一方面與政府及有關團體聯(lián)系，為決策咨詢機構服務；另一方面將政府的法規(guī)、政策轉化為具體的行業(yè)制度，約束會員行為，對行業(yè)實行自律性管理。
從研究體制上看，國外大多數(shù)決策咨詢機構采用的是學科知識與研究課題相結合的矩陣研究體制，即一方面將研究人員按照所學知識的學科類別分組，另一方面又按照研究課題成立研究小組，從按學科劃分的各小組中抽調研究人員組成課題的研究隊伍，從而形成一種矩陣結構。美國蘭德公司就是采用矩陣研究體制的典型。這種體制兼收了直線主管組織和橫向協(xié)作組織的長處，既有利于決策咨詢機構的有效管理，又符合決策咨詢機構需要多門學科的專業(yè)人員共同協(xié)作的特點，它是現(xiàn)代決策咨詢機構的理想結構形式。
從決策咨詢實施程序上看，盡管各國不同的決策咨詢機構有各自不同的工作程序，但基本上是委托式咨詢。一般分為四個階段：簽約階段。委托人和決策咨詢機構雙方簽訂項目的正式合同或口頭協(xié)議，決策咨詢機構開始進入角色，為決策者服務。咨詢準備階段。根據委托人的要求和意圖，決策咨詢機構成立咨詢課題組，擬定調查研究提綱，設計調查表格或專家征詢書，制訂工作實施計劃等。工作階段。主要是搜集資料和數(shù)據，進行系統(tǒng)研究，作定性和定量分析，提出多種方案進行優(yōu)化比較。報告階段。正式提出包括總報告、分報告及有關附件的正式決策咨詢報告。
以上不難發(fā)現(xiàn)國外決策咨詢的共同點是組織類型多、結構靈活，能充分吸收民間智慧，平衡各方利益并有強大的財力支持。
我國的決策咨詢系統(tǒng)主要是由各級黨和政府的政策研究機構、各級職能部門的調研機構、學術性研究機構、民營咨詢機構和各級各類圖書館五部分組成并各具特點，發(fā)揮著不同的功能。
黨政系統(tǒng)直屬的政策研究室（中心）、經濟研究中心，發(fā)展研究中心和信息中心。專門為本系統(tǒng)領導決策提供咨詢服務，其特點是任務明確，人員穩(wěn)定，經費由政府全額撥款。它貼近黨政決策核心，是宏觀政策研究的主要力量，但由于受學科和力量的局限，難以承擔重大項目的決策咨詢。
黨政部門的科技（或專家）顧問團或黨委（或政府）決策咨詢委員會。以為黨政決策服務為主，也為社會提供有償服務，其特點是研究人員以各類專家為主，研究任務不固定，經費來源于國家資助和咨詢項目收入。具有智力密集的優(yōu)勢，能承擔重大項目論證等宏觀戰(zhàn)略研究任務，是我國決策咨詢的主要力量。
社會科學院和軟科學研究中心（所）。以決策科學理論和方法研究為重點，其特點是人員穩(wěn)定，選題自由，依靠事業(yè)性撥款和課題經費支撐，比較注重社會效益，主要承擔基礎性研究咨詢。
各類咨詢機構。大多為民營企業(yè) 自負盈虧，實行企業(yè)化管理，其特點是面向市場，運行機制靈活，咨詢形式多樣，是我國咨詢產業(yè)化的主導力量。
各級各類圖書館。以豐厚的文獻信息資源優(yōu)勢，發(fā)揮為領導決策服務的職能，提供信息類決策咨詢。
目前，我國決策咨詢機構已形成了一定的規(guī)模和層次，出發(fā)揮了一定的作用。但缺乏總體設計和協(xié)調，整體功能沒有得到充分發(fā)揮。應逐步形成橫向分工、縱向分層、渠道多樣、統(tǒng)一協(xié)調的決策咨詢體制。此外，我國的決策咨詢活動還不夠規(guī)范，缺乏必要的委托程序，這在某種程度上也制約了決策咨詢業(yè)的發(fā)展。
3 研究方式
國外決策咨詢機構在設計、論證、決策過程中，不斷采用最新的科學理論和方法，增強了研究結論的可靠性，提高了決策咨詢的質量和效率。
情況研究和出謀劃策相結合。首先對要研究的對象進行實地調查，跟蹤分析、全面了解其發(fā)展狀況，把握其中的規(guī)律，在此基礎上，抓住問題的核心，提供所有能解決問題的選擇方案，并對各種方案進行比較，挑選出最佳方案。
國內研究與國外研究相結合。研究國內、國外問題并把兩者聯(lián)系起來，研究其相互作用與影響。
微觀研究和宏觀研究相結合。大到國家政治如何運轉，小到社區(qū)的選舉制度如何改善等都在研究之列。
短期、中期和長期研究相結合。對某一問題不僅研究當前亟待解決的方面，提出應急措施，而且預測今后中長期的發(fā)展趨勢，制定長遠的戰(zhàn)略和措施。
傳統(tǒng)研究方法與現(xiàn)代研究方法相結合。對所研究的課題除了作定性分析之外，還經常運用定量分析法，使分析結論盡可能完善，保證研究咨詢準確無誤。
我國在決策咨詢實踐中，如三峽工程的決策咨詢中也采取了一系列科學的研究方法，并取得了好的成效。但在決策咨詢理論研究上，還沒有專門的研究機構，理論研究成果也不多。此外，我國的決策咨詢，很少搞實證研究和案例分析，依然是定性分析多，定量分析少。因此，建立完善的決策咨詢理論體系，也是我國決策咨詢迫切需要解決的問題之一。
4 技術含量
計算機、數(shù)據庫和通信網絡是構成現(xiàn)代決策咨詢的三大支柱，國外決策咨詢機構已借助現(xiàn)代化技術實現(xiàn)了決策咨詢的多功能和全方位的服務。
計算機輔助決策咨詢。美國蘭德公司的“蘭德計算中心”在20世紀80年代初就已具有較高的硬件和軟件水平。該中心有100多人的編制程序專家、系統(tǒng)分析專家、工程師和操作員，向研究人員提供程序準備、資料檢索和處理等多種服務。高效率的資料檢索、計算功能和語言翻譯等，為蘭德研究人員提供了良好的技術手段。
咨詢機構內部的咨詢。如蘭德公司1976年創(chuàng)建了一個蘭德數(shù)據統(tǒng)計小組，由10名博士組成，目的是為了“通過使公司所有研究人員較容易獲得滿意的專業(yè)知識，提高蘭德的研究質量�！痹摻M研究人員是不同的數(shù)據統(tǒng)計領域的專家，他們給任何一位需要查閱數(shù)據統(tǒng)計的研究者免費提供有關資料和解答咨詢。
特色數(shù)據庫。咨詢業(yè)是一個非常強調本土化的行業(yè)，因而特色數(shù)據庫是決策咨詢活動中最重要的因素。國外決策咨詢機構在利用外界信息網絡的同時，都大力開發(fā)有自身特色的數(shù)據庫。美國數(shù)據儲存系統(tǒng)公司，就有“戰(zhàn)爭數(shù)據庫”
之稱。特色數(shù)據庫對于促進決策咨詢機構的業(yè)務發(fā)展極為有利，而且數(shù)據庫的商業(yè)化應用，也會給決策咨詢機構帶來豐厚的利潤。
在我國，由于現(xiàn)代化技術的應用程度還不夠高，我國的決策咨詢數(shù)據庫與國外相比，無論規(guī)模還是數(shù)量都遠遠落后，大約相當于國外20世紀70年代的發(fā)展水平。已建成的數(shù)據庫也不能滿足現(xiàn)代決策咨詢的需求。《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》要求“積極發(fā)展信息服務業(yè)特別是網絡、信息技術應用咨詢和數(shù)據庫服務業(yè)”，因此，必須加強對決策咨詢業(yè)現(xiàn)代化設施的投入，使之以最先進的現(xiàn)代化信息技術提供咨詢服務。我們相信，在不久的將來，我國的決策咨詢業(yè)將會在技術上有所突破。
總之，我國決策咨詢業(yè)還處于發(fā)展的初級階段，需要借鑒國外先進的理論和成功的管理經驗，形成具有中國特色的決策咨詢體系。今后應重點抓好以下幾點：（一）制定決策咨詢發(fā)展的總體規(guī)劃，確保決策咨詢業(yè)健康穩(wěn)定地發(fā)展。（二）建立縱向指導、橫向協(xié)作的決策咨詢系統(tǒng)�？v向按行政隸屬關系，完善國家級決策咨詢系統(tǒng)、省（市）自治區(qū)級決策咨詢系統(tǒng)，構成決策咨詢的主導鏈。橫向按協(xié)作關系、決策咨詢系統(tǒng)與企業(yè)公司、民營公司、社會組織以及國外決策咨詢機構等進行信息交流、協(xié)作支援。縱向與橫向網絡的有機結合，構成我國決策咨詢體系。（三）以科學理論為基礎，以高新技術為支撐，以科學方法為手段，完善對決策咨詢研究工作的支持系統(tǒng)，使定性分析與定量分析相結合，專家論證與計算機輔助決策相結合，提高決策咨詢的科學化水平。運用網絡通信和多媒體技術，建立決策咨詢業(yè)信息網、工作網和大型國家級決策咨詢信息數(shù)據庫，實現(xiàn)資源共享。（四）從政策上確保決策咨詢研究的獨立性。（五）建立決策咨詢綜合實力和研究成果評估制度，確定科學的指標體系和評估模型。
【責任編輯】宋雅范
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