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歐盟地下水保護(hù)的立法實踐及其啟示
內(nèi)容提要: 對地下水進(jìn)行立法是歐盟真正實現(xiàn)地下水一體化保護(hù)的關(guān)鍵。歐盟地下水立法因受成員國國家主權(quán)和 經(jīng)濟(jì) 利益的限制，面臨著與其成員國相關(guān)立法的協(xié)調(diào)問題。對此，歐盟在尊重成員國現(xiàn)有 法律 制度的前提下，通過實行地下水立法的協(xié)同決策機制、注重管理的一體化和綜合性、實行硬法來促使各成員國地下水立法協(xié)同，以及強調(diào)公眾參與地下水立法等方式，使其與各成員國的相關(guān)立法趨于協(xié)調(diào)，有效地解決了歐盟與其成員國的地下水保護(hù)問題，促進(jìn)了歐盟經(jīng)濟(jì)的一體化和環(huán)境資源保護(hù)的整體性，這方面的經(jīng)驗值得我國借鑒。
地下水是水循環(huán)的重要組成部分，它既具有補給地表水、調(diào)節(jié)氣候的功能，又是一種促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)人體健康、生態(tài)平衡的重要資源。目前，一些發(fā)達(dá)國家和國際組織對地下水的立法非常注重，歐盟作為一個區(qū)域性的國際組織就是其典型。歐洲議會與歐盟理事會通過制定《關(guān)于建立歐共體水政策領(lǐng)域行動框架的2000/60/ec指令》（以下簡稱“歐盟水框架指令”）、《關(guān)于保護(hù)地下水免受污染和防止?fàn)顩r惡化的2006/118/ec指令》（以下簡稱“歐盟地下水指令”）[1]等法律規(guī)范促進(jìn)、協(xié)調(diào)歐盟27個成員國的地下水立法工作，[2]并發(fā)布了《歐盟水框架指令手冊》、《歐盟地下水指令手冊》等技術(shù)操作手冊，全面介紹了歐盟地下水指令的關(guān)鍵原則、管理規(guī)定和工作指南，促進(jìn)了歐盟地下水保護(hù)立法的有效實施。WWW.11665.CoM相比較而言，我國地下水相關(guān)立法存在滯后以及相應(yīng)的行政管理不協(xié)調(diào)等問題�，F(xiàn)實中，地下水超采、污染等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。[3]因此，研究歐盟地下水立法實踐將對我國地下水立法的完善具有借鑒意義。
一、歐盟地下水保護(hù)立法的背景和挑戰(zhàn)
歐盟關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的立法可以分為一級法和二級法。前者主要指歐盟成員國簽訂的條約，如《歐盟聯(lián)盟條約》（亦稱“馬斯特里赫特條約”）、《阿姆斯特丹條約》和《歐盟憲法條約》等；后者是指歐盟的指令、條例和決定，如《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。具體而言，1992年的《歐盟聯(lián)盟條約》對歐共體制定環(huán)境政策作了原則性規(guī)定，即“維護(hù)、保護(hù)和改善環(huán)境的質(zhì)量，保護(hù)人類健康，慎重而合理地利用 自然 資源，提出處理區(qū)域性或世界性環(huán)境問題的國際性措施”；[4]1997年的《阿姆斯特丹條約》引入了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度，[5]其第五章將“可持續(xù) 發(fā)展 ”的概念作為原則與目標(biāo)寫入了條約，并把“在界定和實施共同體政策與活動時，必須包括環(huán)境保護(hù)的要求”作為原則，進(jìn)一步強調(diào)了環(huán)境保護(hù)的重要性；[6]2004年通過的《歐盟憲法條約》ii-37條要求：“聯(lián)盟政策中應(yīng)列入并確保高水平的環(huán)境保護(hù)，改善環(huán)境質(zhì)量”。這些歐盟憲法層面的規(guī)定，為歐盟進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了基本的法律依據(jù)。
水資源保護(hù)是歐盟環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。早期歐盟重點控制的污染是地表水跨界污染，萊茵河污染事件就是一個典型案例。[7]歐盟早期重視地表水保護(hù)是基于地表水比地下水流動性強和地表水通常被用做處理污染和其他廢棄物的場所的考慮。所以關(guān)于跨界地下水污染的國家實踐、國際判例、權(quán)威學(xué)說和專門的防止或減輕地下水污染的國際文件相對較少，主要是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會制定的《赫爾辛基公約》、《柏林規(guī)則》、《跨界含水層法條款草案》。[8]萊茵河、多瑙河等歐洲大型河流的成功治理經(jīng)驗，成為歐盟地下水立法的背景和基礎(chǔ)。[9]由此，歐盟地下水管理不再建立在人為劃分的行政區(qū)、功能區(qū)的基礎(chǔ)上，開始注重對同一河流區(qū)內(nèi)的屬于同一水文圈內(nèi)的自然徑流和同一生態(tài)、水文、水地質(zhì)系統(tǒng)的地表水體和地下水體的措施加以協(xié)調(diào)，[10]這種觀點及其實踐發(fā)展推動了歐盟地下水立法的進(jìn)程。1992年，歐盟理事會提出要對地下水制定統(tǒng)一行動計劃。歐盟理事會于1996年6月25日要求歐盟委員會提議制定一部新的水框架指令，為歐盟的可持續(xù)水政策建立基本原則。1996年，歐盟區(qū)域委員會、歐盟經(jīng)濟(jì)與社會委員會、歐洲議會分別要求歐盟委員會為水框架指令中地下水的立法提出建議。[11]歐洲議會在1999年2月、2000年2月對水框架指令草案進(jìn)行了兩次審閱，并于2000年10月23日最終正式通過了《歐盟水框架指令》，[12]該指令的兩個重要目標(biāo)包括“逐步減輕地下水污染”和“地下水資源超采現(xiàn)象將被扼制”，這為歐盟在地下水保護(hù)方面采取行動建立了一個法律框架。此后，2006年12月12日通過的《歐盟地下水指令》對地下水保護(hù)作了專門規(guī)定，從而使地下水的立法保護(hù)更加明確、具體和規(guī)范。
然而，在歐盟提出和實施地下水立法時，大部分成員國已經(jīng)形成了比較完善的地下水保護(hù)法律體系。例如，在英國，其《污染控制法》（1974年）、《水資源法》（1991年）、《規(guī)劃與賠償法》（1991年）和《地下水管理條例》（1998年）等法律法規(guī)中都有關(guān)于地下水保護(hù)的具體而明確規(guī)定；[13]在荷蘭，地下水保護(hù)的立法 歷史 長遠(yuǎn)并形成了一套完整的法律體系，主要包括《水管理基本法》（1900年）、《地下水法》（1983年）和《土壤保護(hù)法》（1986年）等。可見，在歐盟成員國內(nèi)，地下水保護(hù)的立法理念已經(jīng)深入人心，立法體系也基本形成。在這種情況下，歐盟要求成員國消除地下水保護(hù)國界的限制，必然會在地下水立法方面引發(fā)一系列的矛盾，特別是歐盟地下水立法和其成員國立法的沖突、協(xié)調(diào)問題。這是因為歐盟地下水立法涉及成員國的國家主權(quán)，以及對其領(lǐng)域內(nèi)的地下水事件行使管轄的權(quán)利。此外，歐盟地下水立法還涉及成員國的經(jīng)濟(jì)利益和人民的生活水準(zhǔn)，各成員國通常只關(guān)注本國的地下水的開發(fā)、利用與保護(hù)，而很少考慮其他國家。因此，協(xié)調(diào)成員國相關(guān)立法，解決地下水保護(hù)問題，就成為歐盟的一項重要立法活動。
二、歐盟地下水的立法實踐
歐盟關(guān)于地下水保護(hù)方面的第一波立法，始于1975年為提取飲用水的河流和湖泊制定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束于1980年為飲用水制定的具有約束力的質(zhì)量目標(biāo)。[14]第二波地下水立法發(fā)端于1988年的法蘭克福部長級水 論壇 ，會議對當(dāng)時的法規(guī)進(jìn)行了審查，識別了地下水法立存在的一些缺陷。這次審查促進(jìn)了其后的地下水相關(guān)立法和專門立法，其主要立法為《關(guān)于保護(hù)水資源免受來自農(nóng)業(yè)源硝酸鹽污染的第91/676/eec指令》（簡稱硝酸鹽指令）、《關(guān)于城市廢水處理的第91/271/eec號指令》（簡稱城市污水處理指令）等。這一階段有關(guān)地下水的立法已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的水立法模式，呈現(xiàn)水政策與其他領(lǐng)域的政策相結(jié)合的特征。第三波立法源于1995年歐盟委員會接受歐洲議會環(huán)境委員會和環(huán)境部長理事會的請求，歐盟開始考慮用全球化的眼光來審視歐盟的水立法與政策，[15]這一時期典型立法包括《關(guān)于污染綜合防治的96/61/ec指令》、《歐盟飲用水水質(zhì)的98/83/ec指令》、《歐盟水框架指令》和《歐盟地下水指令》。上述立法實踐促進(jìn)了歐盟地下水保護(hù)法律體系和內(nèi)容的豐富和完善。從這些立法實踐來看，歐盟地下水立法呈現(xiàn)出以下特點：
�。ㄒ唬⿲嵭械叵滤Ｗo(hù)立法的協(xié)同決策機制
歐盟地下水保護(hù)立法的協(xié)同決策機制，是指歐盟在有關(guān)地下水保護(hù)的決策過程中各機構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟在地下水立法方面涉及的主要機構(gòu)有歐洲委員會、歐盟理事會和歐洲議會，各機構(gòu)雖分工不同，但相互間相互協(xié)調(diào)、相互制約。首先，歐洲委員會具有向歐盟理事會咨詢后作出決策的權(quán)利和向歐洲議會和歐盟理事會報告的義務(wù)。咨詢權(quán)和決策權(quán)方面，歐洲委員會可在其認(rèn)為合適的一切情況下就地下水立法問題向歐盟理事會咨詢，但是，在條約規(guī)定必須咨詢的情況下，歐洲委員會必須咨詢。歐洲委員會針對地下水保護(hù)咨詢后所作決策分為決定、建議和意見三種：決定的各個部分對成員國均具有約束力；建議中僅其所確定的目標(biāo)具有約束力，其建議成員國也有選擇方法的自由；意見沒有約束力。報告義務(wù)方面，歐盟委員會應(yīng)將指令執(zhí)行情況的報告提交歐洲議會和歐盟委員會。[16]其次，歐盟理事會有議決歐洲委員會的動議權(quán)利。歐盟理事會可以協(xié)調(diào)歐洲委員會與成員國之間在地下水保護(hù)方面采取的行動，并敦促歐洲委員會采取必要的行動。如果條約規(guī)定歐盟理事會必須就歐洲委員會的動議提出意見，歐盟理事會可以以簡單多數(shù)、特定多數(shù)與全體一致等三種方式進(jìn)行議決。最后，歐洲議會不僅擁有監(jiān)督權(quán)，還具有聯(lián)合簽署權(quán)。監(jiān)督權(quán)方面，歐洲議會可以討論歐洲委員會提交的有關(guān)地下水保護(hù)的總報告，還可以以三分之二的多數(shù)對歐洲委員會進(jìn)行彈劾；[17]聯(lián)合簽署權(quán)方面，歐洲議會和歐盟理事會必須一起簽署有關(guān)地下水保護(hù)的指令。例如，《歐盟水框架指令》就是歐洲議會與歐盟理事會考慮到歐盟的成立條約之規(guī)定、歐洲委員會的提議、經(jīng)濟(jì)與社會委員會的意見、地區(qū)委員會的意見，依照歐盟成立條約第251條規(guī)定的程序而制定的。[18]而《歐盟地下水指令》也是歐洲議會與歐盟理事會在考慮到歐盟歐盟委員會的提議、經(jīng)濟(jì)與社會委員會的意見和各地區(qū)委員會的意見的基礎(chǔ)上制定的。[19]目前，歐盟在地下水保護(hù)立法方面取得了一定的進(jìn)展并積累了豐富的立法經(jīng)驗，這在一定意義上得益于歐盟在地下水保護(hù)立法所具備的協(xié)同決策機制。
（二）注重水資源管理的一體化和綜合性
各種國際組織正在努力在全世界推行水資源一體化管理。根據(jù)全球水伙伴技術(shù)咨詢委員會的定義，“水資源一體化管理是一種能夠促進(jìn)水、土地以及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)與管理，在不危害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的情況下，公平地使經(jīng)濟(jì)與社會福利最大化的方法”。[20]歐盟地下水管理是歐盟水資源一體化管理的重要一環(huán)，其在立法中表現(xiàn)為綜合性、一體化的特征，歐盟第96/61/ec號《關(guān)于污染綜合防治的指令》、《歐盟水框架指令》和《地下水框架指令》就是有關(guān)水資源綜合管理的典型立法�！蛾P(guān)于污染綜合防治的指令》要求所有會員國建立綜合污染防治控制體系（ippc），目的是為其附件1中的污染行為建立綜合污染防治控制體系（包括地下水），從而以防止或盡量減少任何環(huán)境媒介的污染。[21]根據(jù)水的自然屬性，《歐盟水框架指令》注重“地表水-地下水-濕地-近海水體”的一體化管理和“水量-水質(zhì)-水生態(tài)系統(tǒng)”的一體化管理，前者是指把地下水保護(hù)作為歐盟水資源保護(hù)的重要組成部分，并與河流、湖泊、濕地和近海水體等進(jìn)行系統(tǒng)管理，后者則是指歐盟對地下水實行污染控制、水質(zhì)保護(hù)和水文條件、水生物棲息地的恢復(fù)，即水量、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)全方位的綜合管理。按照水的社會屬性，《歐盟水框架指令》重視各行業(yè)的用水戶和各個利益相關(guān)者的綜合管理，即歐盟認(rèn)識到成員國內(nèi)不同行業(yè)和不同部門相互之間政策相協(xié)調(diào)的重要性，進(jìn)而鼓勵成員國在與本國的利益相關(guān)者進(jìn)行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定綜合的地下水管理法律法規(guī)。從 科學(xué) 技術(shù)角度，《歐盟水框架指令》借鑒了 現(xiàn)代 生態(tài)學(xué)和環(huán)境科學(xué)的新成果，建立了科學(xué)的評估系統(tǒng)，以保證立法的科學(xué)性�！兜叵滤蚣苤噶睢返哪繕�(biāo)是防止地下水污染，并減少或消除由污染造成的任何損害。[22]該指令包括四個附件，附件1針對劇毒或持久性物質(zhì)，其目的是阻止諸如有機磷化合物、汞、鉛等物質(zhì)、已知的致癌物質(zhì)和若干殺蟲劑進(jìn)入地下水；附件2針對其他重金屬、氰化物、氨和其他物質(zhì)，這些物質(zhì)使用都受許可制度的限制；附件3是對地下水體中污染物的影響、鹽水入侵或者入侵的程度等化學(xué)狀況的評價；附件4主要是對處于風(fēng)險之中的所有水體的顯著且持續(xù)上升趨勢的識別。[23]從以上歐盟的具體立法不難看出，歐盟地下水保護(hù)立法體現(xiàn)出綜合性和一體化的特征。此外，歐盟的地下水保護(hù)手段的發(fā)展也反映了其立法的綜合性、一體化的特征，如20世紀(jì)70年代歐盟地下水保護(hù)手段注重水質(zhì)，而80年代則是水質(zhì)和排污限制并舉，到90年代強調(diào)綜合運用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)刺激等手段，并重視地下水保護(hù)與其他領(lǐng)域政策相結(jié)合。
�。ㄈ┩ㄟ^硬法促使各成員國地下水立法的協(xié)同
“硬法”是一種法律效力結(jié)構(gòu)完整、依靠國家強制保障實施，并能夠產(chǎn)生拘束力的法律規(guī)范，[24]包括國際組織或國際會議通過的指令、決定和含有確定目標(biāo)的建議等。在歐盟，絕大多數(shù)的地下水專門立法或相關(guān)立法都是采用指令的形式，如上述的《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。這些指令屬于“硬法”，即對所達(dá)到的具體目標(biāo)做出明確規(guī)定，命令成員國通過該國相應(yīng)的立法以達(dá)到規(guī)定的具體目標(biāo)。至于采取何種方式、方法以達(dá)到所要求的結(jié)果可由各成員國決定。也就是說，雖然指令對每個成員國有法律約束力，但是留給成員國的國家當(dāng)局以形式和方法的選擇權(quán)。指令需要轉(zhuǎn)化為每個成員國的國家立法，并且相應(yīng)地構(gòu)成該國立法的一個部分。[25]這種指令轉(zhuǎn)化為法律的做法，有利于成員國立法的一致性，也反映了歐盟基礎(chǔ)條約《建立歐洲共同體條約》的要求。該條約第3章對歐盟“法律的趨于一致”作了專門規(guī)定，條約第100條規(guī)定：“理事會應(yīng)就委員會的提議和經(jīng)歐洲議會與經(jīng)社委員會的意見，以全體一致議決發(fā)布指令，使各成員國中直接影響共同體市場建立與運行的那些法律、法規(guī)和行政條例的各項規(guī)定趨于一致�！钡�100a（1）條款進(jìn)一步規(guī)定：“理事會應(yīng)根據(jù)第189b條提及的程序和經(jīng)征詢經(jīng)社委員會的意見，采取措施使成員國中由法律、法規(guī)或行政條例制定的并以內(nèi)部市場的建立與運行為目標(biāo)的內(nèi)容趨于接近�！蓖瑯�，正是由于成員國有相同的地下水保護(hù)目標(biāo)和需要歐盟地下水立法和成員國立法相協(xié)調(diào)的問題，才促使歐盟各成員國的地下水立法呈現(xiàn)一致性。例如，2003年9月22日歐洲委員會提出一項要求歐盟成員國監(jiān)測和評價地下水質(zhì)量的指令來控制和逆轉(zhuǎn)地下水受污染趨勢，《歐盟水框架指令》也要求所有成員國作出適當(dāng)行政安排、確定流域邊界和管理任務(wù)，共同或者分別（“分別”是在無法“共同”的情況下，采取不相沖突的措施）采取措施防止或限制地下水和地面水的污染。[26]《歐盟地下水指令》規(guī)定：“為了保證地下水保護(hù)工作的一致性，共享地下水體的成員國應(yīng)該在監(jiān)測、界限值的設(shè)定和識別有關(guān)有害物質(zhì)等方面協(xié)調(diào)行動�！贝送�，歐盟大多數(shù)成員國的地下水相關(guān)立法，把地下水作為一種應(yīng)該保持純凈的資源來加以保護(hù)。[27]
�。ㄋ模⿵娬{(diào)公眾參與地下水保護(hù)
環(huán)境問題是一個全球問題、公共問題，實行包括環(huán)境正義、民主、公平和公眾參與在內(nèi)的環(huán)境法治，是環(huán)境法追求的目標(biāo)和價值標(biāo)準(zhǔn)。[28]在歐盟，公眾參與是保護(hù)地下水的重要方式和環(huán)節(jié)。公眾參與歐盟地下水立法一方面可以幫助確定最適當(dāng)?shù)拇胧�，平衡各利益相關(guān)方的利益；另一方面，可以確定地下水保護(hù)的目標(biāo)、強化地下水保護(hù)的措施和提高地下水保護(hù)報告的透明度，從而使成員國更加關(guān)注相關(guān)法規(guī)的實施，增強公眾參與地下水保護(hù)的影響力。[29]此外，公眾參與也是獲得良好信息溝通的途徑，得到良好信息溝通的公眾可以一種更有見識的方式有效地參與到所有的民主過程中。它可以打破專家和普通民眾之間的溝通屏障，將政府官員非神秘化，并使公民更多地對有爭議的問題實現(xiàn)真正的參與。[30]歐盟通過立法確立了公民參與地下水保護(hù)的法律依據(jù)。例如，1990年歐盟頒布的《有關(guān)自由獲取環(huán)境信息的90/313指令》規(guī)定了公眾有權(quán)“公平地、平等地和定時地”以合理成本獲取環(huán)境信息的權(quán)利，1992年的《馬斯特里赫特條約》中有關(guān)于獲取信息的權(quán)利的聲明，[31]還有1994年《有關(guān)公眾獲取委員會文件的第94/90號決定》、[32]1997年《有關(guān)公眾獲取理事會文件的第97/731號決定》、[33]2001年《有關(guān)公眾獲取歐洲議會、理事會及委員會文件的第1049/2001號條例》、[34]2005年的《有關(guān)公開獲取環(huán)境信息的2003/4指令》[35]和2006年《有關(guān)歐盟機構(gòu)適用奧胡斯公約的第1367/2006/ec號條例》[36]等立法，都成為公眾獲取環(huán)境信息、參與決策及環(huán)境司法等內(nèi)容的主要法律依據(jù)。公眾參與歐盟地下水的立法在其地下水專門立法和相關(guān)立法、成員國國內(nèi)實踐中都有所體現(xiàn)。例如，《歐盟水框架指令》實施時間表1中就有關(guān)于“信息和公眾聽證”的內(nèi)容，來鼓勵盡可能多的公眾參與進(jìn)來；[37]《歐盟地下水指令》中同樣規(guī)定了許多關(guān)于公眾參與的條款。此外，公眾參與也是萊茵河流域、多瑙河流域地下水管理的重要經(jīng)驗。[38]
三、歐盟地下水保護(hù)立法實踐對我國的啟示
近年來，我國城市和 工業(yè) 發(fā)展迅速，水資源開發(fā)和利用的進(jìn)程也在加快，但是，由此也引發(fā)了一些亟待解決的問題，其中地下水污染問題尤其突出。因此，歐盟在地下水保護(hù)立法實踐方面的一些經(jīng)驗，值得我們借鑒。
�。ㄒ唬┙⒌叵滤Ｗo(hù)立法的協(xié)同決策和執(zhí)行監(jiān)督反饋機制
在我國，涉及地下水保護(hù)方面的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水法》和《水土保持法》等四部法律，其立法都是由國家環(huán)保部（或者原國家環(huán)保總局）、水利部兩個部門中的一個部門牽頭負(fù)責(zé)起草，不同法律也體現(xiàn)了不同部門的利益。從而產(chǎn)生執(zhí)法主體不同和水資源水環(huán)境管理工作的脫節(jié)、分割等現(xiàn)象。由于立法起草打上了部門利益的烙印，進(jìn)而導(dǎo)致可操作性不強、實施困難等問題。與歐盟相比，我國地下水立法當(dāng)前存在的主要問題是涉水部門間不協(xié)調(diào)、缺乏有效的立法決策協(xié)同和監(jiān)督，因此，應(yīng)當(dāng)建立一套健全的立法決策機制和執(zhí)行監(jiān)督反饋機制來改變這些困境。結(jié)合當(dāng)前我國地下水保護(hù)立法起草和法律執(zhí)行監(jiān)督的實際情況，具體完善辦法包括：其一，由立法機關(guān)進(jìn)行獨立的立法起草工作，并由立法機關(guān)組織獨立的第三方進(jìn)行立法起草研究。其二，若由部門負(fù)責(zé)立法起草工作，環(huán)保部和水利部相互間應(yīng)有咨詢的權(quán)利。在環(huán)保部負(fù)責(zé)起草的法律涉及地下水水量等內(nèi)容時，環(huán)保部應(yīng)當(dāng)考慮水利部的意見，水利部應(yīng)就此咨詢提供詳細(xì)的信息和具體的建議；在水利部所負(fù)責(zé)起草的法律涉及地下水水質(zhì)和污染防治時，應(yīng)當(dāng)就此向環(huán)保部咨詢，環(huán)保部必須就此提供相信的信息和具體的建議。其三，對起草的地下水保護(hù)立法進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價側(cè)重于對政策和發(fā)展規(guī)劃的實施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測和科學(xué)評價，提出預(yù)防對策和措施，是從決策源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要舉措。涉及地下水保護(hù)的起草階段的法律應(yīng)該作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的對象，這樣才能從源頭上保證地下水立法的科學(xué)性、民主性以及避免實施中可能遭遇的阻撓。其四，健全法律執(zhí)行的立法反饋機制。結(jié)合我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督機制，對有關(guān)地下水立法的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時識別立法中的漏洞和缺陷，并進(jìn)行有效的立法反饋。這套監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)包括：各級人大對地下水行政主管部門進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，上級國家機關(guān)對下級部門涉及地下水保護(hù)的抽象行政行為的監(jiān)督制度，人民政協(xié)和民主黨派對地下水行政主管部門的監(jiān)督，以及社會輿論、公眾團(tuán)體和廣大群眾對涉及地下水的法律起草、法律執(zhí)行的監(jiān)督等。
（二）建立地下水保護(hù)的綜合管理體制并統(tǒng)一地下水保護(hù)立法
現(xiàn)代社會任何一個國家都不可能不與外部世界發(fā)生往來。當(dāng)今世界的一體化不僅是經(jīng)濟(jì)的，它同時也是環(huán)境的，因為生物圈只有一個且不可分割。[39]國際合作是國際水法的基本原則，也是流域各國在利用和保護(hù)國際水資源的過程中應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)，如果流域各國之間不能就國際水資源的競爭性利益達(dá)成協(xié)議，將導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境問題，并對地區(qū)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。[40]鑒于此，歐盟要求其成員國在地下水一體化管理方面加強合作，從而把地下水保護(hù)行動在成員國政府層面展開，進(jìn)而由各成員國建立復(fù)雜的行政監(jiān)督體和指定主管機構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法、實施規(guī)劃、安排資金等。[41]在英國，環(huán)境署是中央政府負(fù)責(zé)地下水資源管理的最主要機構(gòu)，其職責(zé)涵蓋與地下水資源相關(guān)的眾多方面，并在國家級環(huán)保機構(gòu)之外設(shè)有區(qū)域和地區(qū)辦公室；在法國，環(huán)境部作為國家級的地下水資源管理行政機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)水質(zhì)保護(hù)，水環(huán)境與河流系統(tǒng)的保護(hù)、管理和改善，就政府對相關(guān)行業(yè)的干預(yù)行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)劃，并在法國的六大流域分別設(shè)置流域管理委員會和水資源管理局，參與地下水資源開發(fā)和管理總體規(guī)劃的起草，都接受環(huán)境部監(jiān)督；在德國，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定有關(guān)地下水資源管理框架的總體規(guī)定，各州通過地方立法將這些總體性法律轉(zhuǎn)化為州法律或自行制定補充性的規(guī)章，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部是地下水資源問題的最高權(quán)力機構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與地下水資源管理相關(guān)的基本問題以及跨地區(qū)合作。在我國，水資源管理采取流域管理與部門管理、地方管理相結(jié)合的方式。由于涉水政府部門眾多，且這些部門分工各有側(cè)重，呈現(xiàn)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、 交通 、城建、國土、林業(yè)等部門“九龍治水”的現(xiàn)象，這不利于水資源的有效管理。可以借鑒歐盟成員國的做法，在國家層面成立國家水資源統(tǒng)一管理委員會，下設(shè)國家地下水資源管理機構(gòu)，專門直接負(fù)責(zé)國家地下水資源的開發(fā)利用與保護(hù)，實現(xiàn)對現(xiàn)行的水資源開發(fā)利用由水利部管理、水污染由環(huán)保部管轄的雙重管理模式的突破，確保地下水的水質(zhì)、水量及水生態(tài)等方面的統(tǒng)一、綜合管理。國家水資源統(tǒng)一管理委員會賦予國家地下水資源管理機構(gòu)直接或間接的執(zhí)法權(quán)，政府其他部門要協(xié)助國家地下水資源管理機構(gòu)控制與地下水有關(guān)的開發(fā)利用、污染與保護(hù)。
歐盟《歐盟水框架指令》的制定是建立在對原有多項法律進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，其立法過程采取簡化、廢除和取代等不同方式，最終形成了水資源一體化管理的法律。該指令涵蓋了水資源利用（含飲用水、地下水等）、水資源保護(hù)（含城市污水處理、重大事故處理、環(huán)境影響評價、污染防治等）、防洪抗旱和棲息地保護(hù)等，幾乎涵蓋水資源水環(huán)境管理的全部領(lǐng)域。[42]比較而言，我國涉及地下水保護(hù)的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容各有側(cè)重，且存在交叉、重疊、沖突等問題。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)制定我國《地下水管理條例》，這是因為我國地下水管理涉及社會經(jīng)濟(jì)等多項事務(wù)，并與地表水、其他自然資源和環(huán)境的管理聯(lián)系緊密，而短期內(nèi)現(xiàn)有地下水管理體制很難通過立法改變�？煽紤]由國務(wù)院制定專門條例為監(jiān)測與治理污染的地下水、控制地下水污染源以及預(yù)防和保護(hù)與地下水污染相關(guān)的疾病和人群提供保障�？梢越梃b歐盟關(guān)于設(shè)定地下水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物濃度界限值、地下水環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)劃和地下水水源保護(hù)區(qū)的劃分、地下水系統(tǒng)防務(wù)性能評價技術(shù)及地下水環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)等規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，待時機成熟再將該法規(guī)上升為法律，從而改變《水法》、《水污染防治法》等立法對地下水水量、水質(zhì)、水能、水溫（地?zé)幔┖退鷳B(tài)系統(tǒng)分割管理的現(xiàn)狀，實現(xiàn)對這五個方面的綜合化、一體化管理，扭轉(zhuǎn)地下水超采、污染的局面。
�。ㄈ┩晟婆c健全地下水保護(hù)的公眾參與制度
歐盟地下水立法明確規(guī)定了公眾參與，這種參與是讓公民影響規(guī)劃結(jié)果和工作過程，而參與的基礎(chǔ)是向公眾提供信息，通過咨詢和更為積極的方式實現(xiàn)參與。[43]不過，只有直接有效的歐盟涉水法令才能為公民參與地下水保護(hù)設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，對公民有約束力。[44]在成員國的立法之外，共同體法不僅可以為個人設(shè)定義務(wù)，而且可以賦予成為成員國 法律 傳統(tǒng)一部分的權(quán)利。成員國沒有及時轉(zhuǎn)換指令，可能產(chǎn)生個人針對成員國的權(quán)利，甚至可能產(chǎn)生成員國對個人的賠償責(zé)任。[45]在我國，公眾參與地下水保護(hù)亟待法律的完善。[46]2007年4月國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》和2008年5月原國家環(huán)�？偩止嫉摹董h(huán)境信息公開辦法（試行）》兩部立法規(guī)定了信息的公開目的、原則、方針、條件、范圍、程序、例外以及救濟(jì)的途徑、方式和程序等，這為公眾參與地下水之保護(hù)而獲取相關(guān)信息提供了依據(jù)。前者針對的是政府公開信息的行為；后者《環(huán)境信息公開辦法（試行）》不僅規(guī)定了政府公開環(huán)境信息的內(nèi)容、程序和責(zé)任，還對 企業(yè) 的環(huán)境信息設(shè)立了“自愿公開與強制性公開相結(jié)合”原則。但是，強制公開信息的企業(yè)僅限于“污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)”。[47]這又在一定程度上限制了公眾的知情權(quán)。鑒于此，應(yīng)設(shè)法讓生命、健康、財產(chǎn)及環(huán)境可能受到影響的利益相關(guān)方和社會公眾參與地下水保護(hù)的決策過程，讓他們有機會提出意見，并讓最后決策者聽取他們的意見，提高有關(guān)決策的合法性和遵守程度。[48]具體而言，我國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有地下水保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步明確公眾參與的條款，并對公眾環(huán)境知情權(quán)、公眾環(huán)境行政參與權(quán)和公眾環(huán)境公益訴權(quán)等方面做出原則性的規(guī)定。首先，公眾環(huán)境知情權(quán)方面，可以進(jìn)一步明確公眾環(huán)境知情權(quán)的主體范圍、知情范圍、實現(xiàn)方式和救濟(jì)途徑、政府義務(wù)和企業(yè)義務(wù)等，如知情范圍方面要保障與居民生活環(huán)境有關(guān)的工程建設(shè)知情權(quán)、決策信息權(quán)和高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)的環(huán)境信息權(quán)；其次，公眾環(huán)境行政參與權(quán)方面，現(xiàn)行立法偏重于政府或者企業(yè)公布環(huán)境信息的程序，居民主動行使環(huán)境信息權(quán)的保障程序很不健全，可以進(jìn)一步完善公開內(nèi)容、公開方式和公開要求，明確權(quán)利行使方式、行使效力與保障；最后，公眾環(huán)境公益訴權(quán)方面，[49]增加有關(guān)“公民環(huán)境公益訴訟”的規(guī)定，并界定公眾環(huán)境公益訴權(quán)的概念、性質(zhì)、原告資格、權(quán)利行使的條件、激勵機制等內(nèi)容。
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