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改革行政審批制度?促進境外投資健康發(fā)展
一、 我國境外投資行政審批制度的歷史沿革
從境外投資行政審批制度的歷史沿革來看，我國對境外投資的管制經歷了一個由緊到松、再由松到緊的變化過程。 ?
(一)第一階段（1979～1985年）
我國對境外投資進行審批的法規(guī)依據(jù)，最早可以追溯到1979年8月國務院頒布的15項經濟改革措施，其中的第13項明確規(guī)定“允許出國辦企業(yè)”。由于當時并無境外投資的經驗，且國家的外匯儲備又極為有限，雖然將境外投資作為改革措施之一，在這方面的控制還是相當嚴格的，僅允許一些中央部委級企業(yè)、以及個別省、直轄市所屬企業(yè)嘗試性地開展境外投資活動。這一階段投資項目不多，年均境外投資額僅為2500萬美元(在1979～1983年間，年均境外投資額僅為920萬美元)，企業(yè)平均投資規(guī)模也只有95萬美元。
(二)第二階段（1986～1991年）
隨著改革開放的逐步推進，我國的經濟實力不斷增強，在境外投資方面也積累起一些經驗，于是政府開始放松對境外投資的管制。1983年，國務院授權外經貿部為在國外開設合資經營企業(yè)的審批和管理的歸口部門，外經貿部據(jù)此制定了《關于在境外舉辦非貿易性企業(yè)的審批和管理規(guī)定(試行稿)》(該規(guī)定于1985年開始試行，詳見劉向東主編《中國對外經濟貿易政策指南》，第1276頁，經濟管理出版社出版。)(以下簡稱“1985年規(guī)定”)。
根據(jù)該規(guī)定，到國外(在港澳地區(qū)舉辦的合資或獨資經營企業(yè)，其審批與管理辦法不在本辦法之列)。舉辦合資經營企業(yè)(我國在國外舉辦獨資經營企業(yè)的審批與管理，亦照該辦法辦理)，中方投資額在100萬（含100萬）美元以上的項目，由主辦單位的上級部門（省、市、自治區(qū)人民政府、國務院各部委）向外經貿部申報，由外經貿部征求我駐外使（領）館和有關部門意見后審批；中方境外投資額在100萬美元以下的項目，由主辦單位的上級部門直接征求我駐外使（領）館同意后審批。?
上述規(guī)定使境外投資的審批條件得到了明確，境外投資權不再僅僅授予少數(shù)企業(yè)，因而這一階段的年均境外投資額大幅度上升，達到2.08億美元，企業(yè)平均投資規(guī)模也明顯增大，達到140萬美元。
(三)第三階段（1992～1998年）
在投資額迅速增長的同時，我國的境外投資也暴露出一些問題，主要是存在著分散性和盲目性，投資失敗、資本外逃等現(xiàn)象時有發(fā)生。這一方面是由于企業(yè)的國際化經營能力還比較弱，另一方面是由于政府對境外投資的管理體制還不完善。由于上述問題的出現(xiàn)，再加上當時國家外匯收支狀況嚴峻，1991年，《國務院批轉國家計委關于加強海外投資項目管理意見的通知》(以下簡稱“1991年通知”)又對境外（包括港澳地區(qū)）投資的審批程序進行了修改。
根據(jù)該通知：凡需向國家申請資金，或境外借款國內（母公司或機構）擔保，或產品返銷國內需國家綜合平衡，以及中方投資額在100萬（含100萬）美元以上的項目，其項目建議書和可研報告由國家計委會同有關部門審批，合同、章程由外經貿部審批并頒發(fā)批準證書；中方投資額在3000萬（含3000萬）美元以上的項目，其項目建議書和可研報告由國家計委會同有關部門初審后報國務院審批；中方投資額在100萬美元以下的項目，符合當前到海外投資的方針，資金、市場等不需要國家綜合平衡解決的，其項目建議書、可研報告以及合同和章程，分別由國務院各部門和省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府指定的綜合部門審批。
通過1991年通知與1985年規(guī)定的比較可以發(fā)現(xiàn)，新的審批制度對境外投資的管制、特別是大型投資項目的管制明顯加強，這主要體現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)的增加上：100萬美元以上項目的審批部門從3個增加到5個（新增國家計委和外管局），100萬美元以下項目的審批部門則從2個增加到3個（新增了外管局）；另一方面，審批的內容也得到了細化：新制度詳細規(guī)定了項目建議書、可研報告、合同和章程的具體內容。這一階段的年均境外投資額仍有明顯增長，為7.05億美元，但企業(yè)平均投資規(guī)模則降至106萬美元。
(四)第四階段（1999年至今）
1999年，為鼓勵我國輕工、紡織、家電等行業(yè)具有比較優(yōu)勢的企業(yè)到境外開展帶料加工裝配業(yè)務，《國務院辦公廳轉發(fā)外經貿部、國家經貿委、財政部關于鼓勵企業(yè)開展境外帶料加工裝配業(yè)務意見的通知》（國辦發(fā)〔1999〕17號(見對外貿易經濟合作部網(wǎng)站http:∥www.mogtec.gov.cn/)，以下簡稱“1999年通知”）對這類境外投資項目規(guī)定了單獨的審批程序。 根據(jù)該通知：由中央大型企業(yè)工委管理的企業(yè)，直接向外經貿部、國家經貿委申報；其他企業(yè)向企業(yè)注冊地的省級外經貿主管部門、經貿主管部門（經貿委、計經委）申報，再由后者向外經貿部、國家經貿委申報。國家經貿委對項目建議書和可研報告進行審查，外經貿部根據(jù)國家經貿委的初審意見，在征求駐外經（商）參機構意見后，對項目進行最終審核。?
通過比較可以發(fā)現(xiàn)，1999年的規(guī)定等于是將帶料加工類境外投資項目的審批權由國家計委轉到了國家經貿委。比較起來，前者的審批要比后者更為嚴格，因而此舉實際上是放松了對帶料加工類境外投資項目的管制。這一階段（1999～2001）的年均境外投資額與上一階段基本持平，為6.78億美元，而企業(yè)平均投資規(guī)模則增長了1倍，達到218萬美元。?
圖1 1979～2001年中國境外投資情況
從上述4個階段的變化中可以看出，我國主要是以投資額的大小來劃分對境外投資項目的審批權限的，大項目（100萬美元以上）由中央政府審，小項目由地方政府審，且地方的審批相對寬松。同時，在中央政府的層次，國家計委的審批相對嚴格，其他部門則相對寬松。國家對境外投資管制的松緊程度主要就是通過在兩級政府之間，以及在中央政府各部門之間劃分并調整審批權限來體現(xiàn)的。從圖1中可以看出，這種審批權限的劃分和調整對境外投資的發(fā)展速度，特別是企業(yè)平均投資規(guī)模的大小，有著相當明顯的影響。?
二、現(xiàn)行境外投資行政審批的程序
現(xiàn)行境外投資行政審批制度的主要依據(jù)是1991年通知和1999年通知，前者規(guī)定了一般性境外投資項目的審批程序（見圖2、圖3），后者則規(guī)定了境外帶料加工投資項目的審批程序（圖4）。
(一)中方投資額小于100萬美元的項目的審批程序
1.中方投資額在100萬美元以下的項目，符合當前到海外投資的方針，資金、市場等不需要國家綜合平衡解決的，其項目建議書、可研報告以及合同和章程，分別由國務院各部門和省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府
圖2 投資額小于100萬美元項目的審批程序
指定的綜合部門審批。前往未建交國家、港澳及其他敏感地區(qū)投資的項目，其項目建議書和可研
報告須報外經貿部，由其會同有關部門審批。
2.項目建議書與可研報告可以合并編制，同時報送。
3.綜合部門須征求駐在國使領館對項目建議書的意見。
4.由省級外匯管理局境外匯風險和外匯資金來源進行審查。
5.項目通過審批后，項目建議書與可研報告報國家計委備案，合同和章程報外經貿部備案，并由外經貿部頒發(fā)批準證書。
(二)中方投資額大于100萬美元的項目的審批程序?
圖3 投資額大于100萬美元項目的審批程序
1.除了中方投資額在100萬（含100萬）美元以上的項目，以下4類境外投資項目也按本流程審批：(1)需向國家申請資金；(2)境外借款國內（母公司或機構）擔保；(3)產品返銷國內需國家綜合平衡；(4)國務院管理的公司和國家計劃單列的企業(yè)集團投資的非貿易性項目。
2.根據(jù)企業(yè)的隸屬關系，分別由各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市的計劃部門或國務院主管部門進行項目初審。國務院直接管理的公司和國家計劃單列的企業(yè)集團可以直接報國家計委審批。項目建議書經審批機關批準后，方可進行可研報告的編制工作。
3.地方計劃部門或國務院主管部門須征求駐在國使領館對項目建議書的意見。
4.項目通過初審后，由國家計委對項目建議書和可研報告進行審批。中方投資額在3000萬（含3000萬）美元以上的項目，由國家計委上報國務院審批。
5.由國家外匯管理局對項目的外匯風險和外匯資金來源進行審查。
6.由外經貿部對項目的合同和章程進行審批并頒發(fā)批準證書。
(三)境外帶料加工裝配投資項目的審批程序
圖4 境外帶料加工裝配投資項目的審批程序
1.企業(yè)向其注冊地的省級外經貿主管部門（外經貿委、廳或局）和經貿主管部門（經貿委、經委或計經委）同時申報。國務院直接管理的公司和國家計劃單列的企業(yè)集團可直接報國家經貿委審批。
2.中方投資額在300萬（含300萬）美元以上的項目，項目建議書經批準后方可進行可研報告的編制；300萬美元以下項目的項目建議書與可研報告原則上可合并編制。?
3.由省級外經貿主管部門會同經貿主管部門（經貿委、計經委）共同向外經貿部、國家經貿委申報。
4.由外匯管理局對項目的外匯風險和外匯資金來源進行審查。100萬（含100萬）美元以上項目由國家外管局辦理，100萬美元以下項目由省級外管局辦理。
5.國家經貿委對項目建議書和可研報告進行審查，并將符合條件的項目送外經貿部核準�！�
6.外經貿部根據(jù)國家經貿委的初審意見，在征求駐外經（商）參機構意見后，對項目進行最終審核。對審核通過的項目頒發(fā)《境外帶料加工裝配企業(yè)批準證書》。
三、現(xiàn)行審批制度已不適應新形勢下實施“走出去”戰(zhàn)略的要求
首先應當承認，我國尚不具備全面開放境外投資的條件，在現(xiàn)階段還不能取消對境外投資的行政審批。這是由以下幾個因素決定的。?
第一，我國經濟整體發(fā)展水平還不高。根據(jù)國際經驗，當一國的人均GDP達到2000美元以上時，該國才具備了較強的境外投資實力，而目前我國人均GDP不足1000美元。在大型企業(yè)中真正有實力從事跨國并購和國際化經營的還不多，大多數(shù)企業(yè)仍處于依托國內低成本生產優(yōu)勢在海外構建營銷網(wǎng)絡、開展帶料加工裝配業(yè)務的階段。
第二，國有企業(yè)在從事境外投資的主體中占有很高比例。我國經濟體制正處于轉軌時期，許多國有企業(yè)產權關系不明晰，法人治理結構不健全，市場紀律的作用尚未得到充分發(fā)揮，因盲目投資造成資產流失的風險依然較大。
第三，資本項目可兌換需要分步實施。目前，國際收支狀況和外匯儲備并不是制約境外投資的主要因素，不過實現(xiàn)資本項目可兌換的其它主要條件，如綜合國力、金融監(jiān)管能力、健全的微觀主體、成熟的金融市場等，尚不完全具備。
第四，我國不是資本過剩的國家。我國的工業(yè)化尚未完成，二元經濟現(xiàn)象十分突出，經濟增長中的資金缺口仍然存在。現(xiàn)階段銀行大量存差的出現(xiàn)，是我國金融體制改革沒有到位以及對部分行業(yè)的準入限制造成的，并不表明我國資本過剩。
根據(jù)國際經驗，各國對境外投資從嚴格管制到全面放開，中間都有一個逐步放寬政府審批的過程。企業(yè)“走出去”投資，開展各種各樣的經濟活動，從無到有，從少到多，直至通過并購、資產運作形成大型跨國公司，也要有一個逐步發(fā)展壯大的過程。因此，當前我國實施“走出去”戰(zhàn)略，需要改進政府管理境外投資的內容和方式，而不是完全放棄管理。
同時也必須看到，現(xiàn)行審批制度存在許多問題，已經不能適應新形勢下實施“走出去”戰(zhàn)略的要求。?
(一)現(xiàn)行審批制度存在的弊端
政府在行使宏觀經濟管理職能的同時，也代表國有資產的出資人干預企業(yè)的微觀經濟活動，結果造成現(xiàn)行的審批制度存在諸多弊端，具體表現(xiàn)為：?
1.審批的層次多，效率低
從流程圖中可以看出，目前中方投資額在100萬美元以上的境外投資項目需要經過駐外使領館、地方計劃部門（或國務院主管部門）、國家計委、外經貿部、國家外管局等5個部門的審批；中方投資額在100萬美元以下的項目也須經過駐外使領館、地方政府（或國務院主管部門指定的綜合部門）、省級外管局等3個部門的審批。?
同時，沒有從流程圖上反映出來的是各部門內部還實行層層報批制度，這進一步降低了審批效率。另外，一旦出現(xiàn)部門意見不一致的情況，就會大大延長審批時間。
2.審批的內容過多過細并存在重復?
由于沒有將政府的宏觀管理職能和出資人職能分開，各部門都十分注重對投資項目商業(yè)風險的審查，這就造成了審批內容的過多過細和重復。各部門要求報送的文件主要都是項目建議書和可研報告，而這兩份文件均包含了許多有關商業(yè)風險的審查內容，如中方單位的生產經營狀況，合作對象的名稱、注冊國家和法定地址，項目總投資、中方投資額和資金來源構成，產品的市場需求分析，擬采用的生產技術和設備，等等。
3.審批制度不透明
有關境外投資審批的法規(guī)均以內部文件的形式存在，企業(yè)很難知曉具體的審批程序及要求，往往是在碰了壁（報送文件不符合要求、或是報送的部門不對口，而被退回）之后，才能“摸索”出門道。
同時，由于審批制度的不透明，有關各部門審批時限的規(guī)定并沒有得到很好的執(zhí)行，這也是造成審批效率低下的原因之一。?
4.事后監(jiān)督不夠
各部門普遍存在重事前審批、輕事后監(jiān)督的問題，雖然在審批時很注重投資主體資
質和項目風險這兩項內容，并要求企業(yè)定期報送財務報表，但卻缺乏更具體的事后監(jiān)督措施，投資項目的進展情況事實上并未得到有效的跟蹤。?
(二)弊端造成的后果
1.從企業(yè)的角度來說，上述弊端造成的危害有3個方面
其一，審批制度的低效率和不透明，使企業(yè)在進行投資決策時面臨很大的不確定性和很高的時間成本，不少企業(yè)因此而錯失投資良機，影響了發(fā)展。
其二，現(xiàn)行審批制度規(guī)定，在可研報告得到批準之前，企業(yè)不得與外方簽署有約束力的文件，這就造成了兩個問題：若不能提前通過審批，則企業(yè)在與外方進行談判時就會底氣不足，擔心談成后國家不予批準，從而影響企業(yè)信譽；若外方得知項目已通過中國政府審批時，會趁機提出更為苛刻的條件，使我方利益受損，甚至導致項目擱淺。
其三，審批制度的低效率也是導致部分企業(yè)違規(guī)操作、逃避審批的原因之一。為了抓住投資機會，不少企業(yè)被迫運用非正常手段繞過審批（比如通過壓低投資額或化整為零的方法，使投資額低于計委審批限額）或者干脆“先斬后奏”。這實際上是政策造成了企業(yè)行為的扭曲。
2.從政府的角度來說，上述弊端造成的危害有4個方面
其一，評估項目的微觀商業(yè)風險，本來是企業(yè)自身和中介機構的任務，而在現(xiàn)行體制下卻由政府承攬了，這消耗了各部門有限的資源，使其不能將足夠的精力投入到對境外投資的宏觀管理中去。
其二，政府掌握的有關境外投資的信息和知識還很不充分，進行宏觀管理尚且困難，判斷項目的風險更是力不從心。
其三，審批職能重疊造成部門利益的沖突，出于各自利益的考慮，誰也不愿放權，使得國家有關“走出去”的戰(zhàn)略無法真正落實到位。
其四，審批的高成本也容易誘發(fā)尋租行為，造成企業(yè)走門路、跑關系，甚至可能滋生腐敗。
(三)實施“走出去”戰(zhàn)略，要求對現(xiàn)行審批制度進行改革
雖然我國在整體上還沒有達到全面放開境外投資的階段，但經過10余年的發(fā)展，確實有一部分企業(yè)已具備了一定的所有權優(yōu)勢，有能力到境外投資。它們擁有較強的產品研發(fā)能力和自主知識產權，在國內已形成了一定的生產規(guī)模，占據(jù)了相當?shù)氖袌龇蓊~，同時也通過出口貿易對國際市場的情況有了深入的了解。它們建立起了比較完善的法人治理結構和比較科學的投資決策體制，已成為自負盈虧的市場主體。另一方面，這些企業(yè)也有到境外投資的動力。隨著經濟全球化的日益深化和我國加入世界貿易組織，國內企業(yè)面臨著日益激烈的市場競爭壓力。許多企業(yè)已經意識到，只有努力鞏固、拓展國際市場，才能維持生存，而境外投資正是實現(xiàn)這一目標的重要手段之一。其一，境外投資有助于繞過貿易壁壘；其二，境外投資有助于準確、及時地掌握市場需求信息；其三，對于許多消費類產品來說，只有到當?shù)亟⑹酆蠓⻊阵w系才可能打開出口市場；其四，境外投資有助于引進國外先進的管理經驗和技術。正是基于上述現(xiàn)實，國家提出了“走出去”戰(zhàn)略。將“引進來”和“走出去”緊密結合起來，有助于充分利用國內國外兩個市場、兩種資源，增強我國經濟發(fā)展的動力和后勁�！白叱鋈ァ睉�(zhàn)略與“市場多元化”戰(zhàn)略、“以質取勝”戰(zhàn)略、“科技興貿”戰(zhàn)略和“大經貿”戰(zhàn)略都是相輔相成的關系。在經濟全球化背景下，一個國家的國際競爭力在很大程度上是由它所擁有的跨國公司的實力所決定的。因此，除了彌補我國國內資源和市場的不足，促進我國技術、設備和產品的出口，學習國外先進的管理和技術之外，“走出去”戰(zhàn)略還提出了培育我國自己的跨國公司的目標，這就使境外投資的意義上升到了新的高度。
綜上所述，現(xiàn)階段我國既具備了“走出去”的可能性，也明確了“走出去”的必要性。然而，現(xiàn)行境外投資審批制度所依據(jù)的主要還是1991年頒布的政策文件，對大項目（中方投資額在100萬美元以上）的嚴格審批直接導致了企業(yè)平均投資規(guī)模偏小，再加上利潤匯回的要求，顯然不利于境外企業(yè)的成長和我們自己的跨國公司的形成。1999年通知放松了對帶料加工類境外投資項目的審批，從局部打開了一個缺口，但企業(yè)境外投資的動機絕不僅限于帶料加工。同時，17號文也未能解決審批制度的種種弊端，企業(yè)的境外投資仍然受到比較大的限制。因此，為了配合“走出去”戰(zhàn)略的實施，有必要對現(xiàn)行境外投資審批制度進行改革。
四、改革行政審批制度的具體建議
建議盡快出臺新的法規(guī)以對現(xiàn)行審批制度進行調整。一方面，要提高審批效率，并有條件地放寬對境外投資的管制，為國內優(yōu)勢企業(yè)的境外投資創(chuàng)造便利的條件；另一方面，也要加強對境外投資的宏觀管理。
(一)精簡審批內容，減少審批環(huán)節(jié)
保留審批中有關投資主體資質的內容，去掉有關項目商業(yè)風險的內容。投資的商業(yè)風險應由中介機構（如會計師事務所、審計機構、銀行、出口信用保險公司）去評估。可研報告、合同和章程不再列入審批范圍。
新法規(guī)的制定工作可由多個部門共同參與，但須明確各部門的審批職能和分工，避免交叉重疊�？梢钥紤]由一個部門、或是國務院下設的一個聯(lián)席會議牽頭，會同相關部門進行“并聯(lián)審批”(即各部門的審批同時進行，而不再有先后次序。)，以協(xié)調各部門意見并縮短審批時間。
在各部門內部也應精簡審批層次，減少文件轉圈現(xiàn)象。?
(二)適度擴大中央和地方政府部門的審批權限
整體提高中央政府部門的審批門檻以賦予地方政府部門更大的審批權限。地方政府的審批權限擴大后仍須保持與中央政府一致的審批標準。
中央政府部門的審批權限也可以進一步擴大，須報國務院審批的項目不一定再以投資額劃線，只有那些涉及國家安全或屬國家限制投資的重大項目由國務院負責終審。
(三)賦予優(yōu)勢大型企業(yè)一定的投資自主權
可按照資產質量、資信等級、法人治理結構、境外投資績效等標準，在國家確定的試點企業(yè)集團和條件較好的大型企業(yè)中選擇一批優(yōu)勢企業(yè)，作為培育我國跨國公司的重點對象，對其境外投資活動賦予預先申報規(guī)劃、自主決策投資、事后上報備案的權利。
優(yōu)勢企業(yè)名單應定期復審，動態(tài)調整。編制優(yōu)勢企業(yè)名單的目的和實際效果是境外投資政策向大企業(yè)傾斜，在不違反市場規(guī)則的條件下，促進資源向大企業(yè)集中。
(四)加強對投資項目的事后監(jiān)督
建立具備實效的事后監(jiān)督機制，以確保企業(yè)在審批階段所提供信息的真實性。同時，投資績效也是對優(yōu)勢企業(yè)名單進行動態(tài)調整的重要依據(jù)。
在境外設立的企業(yè)受當?shù)胤煞ㄒ?guī)約束和當?shù)乇O(jiān)管部門監(jiān)督，我國對境外投資項目的事后監(jiān)督主要以境內投資主體為對象。
強化財務會計制度和審計監(jiān)督，充分發(fā)揮市場中介機構對企業(yè)的監(jiān)督作用。審批部門可以要求企業(yè)定期報送由獨立的財務公司、審計公司出具的報表，并結合國家審計機關的報告，對境外投資項目的進展情況進行監(jiān)督。
在發(fā)現(xiàn)問題時，可以對企業(yè)提出質詢并限期答復。
(五)增加審批制度的透明度
審批的內容、條件、程序和時限，只要不涉及國家機密，應當一律公開，使政府的審批處于企業(yè)和社會的監(jiān)督之下。對于不按規(guī)定進行審批、甚至越權審批、濫用職權、徇私舞弊的，要追究審批部門主管領導和直接責任人的行政、法律責任。?
(六)加強對企業(yè)投資方向的宏觀引導?
制定并頒布境外投資的國別指導目錄，禁止企業(yè)到高風險國家或地區(qū)進行投資。應通過境外投資審批，堅決制止國外重復建設、惡性競爭的情況。
(七)繼續(xù)加強境外投資的總量控制
制定并頒布我國境外投資發(fā)展戰(zhàn)略和中長期規(guī)劃，一方面確定年度境外投資的總規(guī)模，以便在審批時控制資本（外匯）流出總量，另一方面通過審批控制外債總規(guī)模，保持外債合理的期限結構、幣種結構和債務人結構。?
(八)加強對企業(yè)的信息服務
對于政府手中所掌握的大量信息，只要不涉及國家機密和企業(yè)的商業(yè)機密，就都應該無條件對社會公開，而不應使企業(yè)為獲取這些信息而付出額外的成本
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