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財政監(jiān)督立法——財政風險的法律控制
「關鍵詞」財政監(jiān)督，財政風險，法律控制
「正文」
所謂財政風險是指財政不能提供足夠的財力致使國家機器的正常運轉遭受嚴重損害的可能性。財政風險越大， 也就是國家機器的正常運轉遭受嚴重損害的可能性越大。從這里我們可以看出， 財政風險并不是財政部門的風險， 而是整個國家及政府的風險。但與單位和個人相比較， 財政風險具有一定的隱蔽性。因為財政是以國家政權為依托的， 可以強制地擴大收入來源， 如發(fā)行貨幣、擴征稅收等等， 而一般單位和個人卻不具備這種能力。只有當這種“強制性”超出了整個國民經(jīng)濟的承受能力的情況下， 財政風險才會顯現(xiàn)出來， 并進而變?yōu)楝F(xiàn)實的財政危機。正是財政風險的隱蔽性， 致使財政風險不是動態(tài)地化解， 而往往是不斷地累積。一旦達到某到臨界點， 財政風險就會像火山爆發(fā)一樣， 突發(fā)為財政危機， 并由此演化為經(jīng)濟、政治的全面危機， 引起社會動蕩。在中外歷史上， 因財政問題而導致政權垮臺的例子并不鮮見。歷史上孫科政府的垮臺， 直接導火索就是由于政府債信的破產(chǎn)而導致的。再如前蘇聯(lián)的解體、東歐的巨變， 最終都是因財政喪失了支付能力所致。沒有一個強有力的財政， 就意味著沒有一個強有力的政府。在財權分割、財力分散的情況下， 財政承擔風險的能力便會弱化， 稍大的經(jīng)濟、社會風險都可能導致財政全面崩潰。而財政一旦出現(xiàn)危機， 其后果是不言而喻的。
有關專家指出，財政監(jiān)督是規(guī)避財政風險的第一道防線。在當前形勢下，財政監(jiān)督就是財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規(guī)對國家有關財政機關、企事業(yè)單位和其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動。財政監(jiān)督是以資金運行為中心的監(jiān)督，是保障財政收支安全有序運行，使財政職能、職責得以全面有效地發(fā)揮。因此，財政監(jiān)督既包括對有關部門執(zhí)行財稅法規(guī)、政策情況的監(jiān)督，預算收入征收機關和對國庫收納、劃分的監(jiān)督，又包括對企業(yè)、事業(yè)和機關單位執(zhí)行財政、財務法規(guī)情況的監(jiān)督，等等。
在現(xiàn)階段，建立、健全法制，特別是財政監(jiān)督法規(guī)，并認真遵照執(zhí)行是有效防范和化解財政風險的重要治本之策。
近幾年來，我國在財政立法上做了大量的工作，并相繼制定或修訂了《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法率、法規(guī)，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政法律體系框架。應該說現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)相當一部分已包含著財政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段，財政監(jiān)督執(zhí)法已有了一定條件。但由于沒有將財政監(jiān)督提到足夠的立法高度，所以總體上說，現(xiàn)有的財政法律、法規(guī)中有關財政監(jiān)督內(nèi)容和手段還不夠完善。歸納起來，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，連貫性不強�，F(xiàn)有的財政立法中雖然包含了財政領域的主要方面，但畢竟有一些方面沒有涉及。財政監(jiān)督存在執(zhí)法空白，影響了財政監(jiān)督工作的深入開展。各單項立法制定財政監(jiān)督條款的出發(fā)點也是從服務單項工作來考慮，這種將財政監(jiān)督化整為零的作法既不科學，又加大了財政監(jiān)督執(zhí)法的難度，影響了財政監(jiān)督的連貫性。二是財政監(jiān)督執(zhí)法的尺度偏松，手段偏軟�，F(xiàn)有的財政立法大都相當于一種工作規(guī)范，財政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理在一定意義上說只是一種附加條款。不利于財政監(jiān)督工作的正常開展。
在現(xiàn)有的體制條件下，在現(xiàn)有的方針、政策的框架內(nèi)，強化財政監(jiān)督，將財政監(jiān)督提到立法的高度不僅是財政監(jiān)督工作有效開展，確保財政收支安全有效的客觀要求，同時也是防范和化解財政風險的重要舉措。也就是說，在正常的財政經(jīng)濟形勢下，財政風險的發(fā)生并不具有客觀必然性，通過加強法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過強化財政監(jiān)督立法控制和化解財政風險。
財政監(jiān)督立法應體現(xiàn)以下基本原則：
（一）收入的完整真實性原則。保證財政收入秩序是財政監(jiān)督機構的重要指責之一。因此，監(jiān)督法必須明確規(guī)定：財政部門由責任對財政收入的質量實施監(jiān)督，有權對稅務等征收機關實施監(jiān)督，維護財政收入的完整性和真實性。
（二）支出的安全有效性原則。要借鑒國外財政監(jiān)督的先進經(jīng)驗，做到收支并舉。徹底扭轉“重收入監(jiān)督，輕支出監(jiān)督”的傾向。為此，財政監(jiān)督法要明確規(guī)定，財政監(jiān)督貫穿到資金運用的全過程，實行跟蹤問效。
（三）監(jiān)督的規(guī)范化嚴肅性原則。首先，監(jiān)督法必須明確賦予財政監(jiān)督手段和權力，特別是涉及各部門配合問題，監(jiān)督法要明確規(guī)定配合單位的義務和責任，如凍結帳戶、罰款的繳納等。其次，強調有法必依、執(zhí)法必嚴的原則，要從事件處理和內(nèi)部通報為主向處理事件和人相結合，內(nèi)部通報和公開曝光相結合的方式轉變。對責任人要堅決予以處理，決不姑息。只有這樣，才能維護監(jiān)督的權威，實現(xiàn)財政秩序的根本好轉。
總之，財政監(jiān)督立法對于加強財政監(jiān)督，化解和控制財政風險至關重要，應該早日提上議題。在法律的規(guī)制下實現(xiàn)財政狀況和秩序的好轉。
「參考資料」
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2.菊科，《強化財政監(jiān)督機制的若干思考》，《上海財稅》，2002年11期。
3.許正中，《克服財政困難防范財政風險的思路與對策》，《財貿(mào)經(jīng)濟》，1997年10期。
4.余祖新等，《財政領域呼喚財政監(jiān)督法》，《當代經(jīng)濟》，2000年第7期。
盧瑩
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