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外在監(jiān)管穩(wěn)定市場---行政司法機(jī)關(guān)在證券市場中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任
我國證券市場是新興的不成熟的市場,在發(fā)展中難免要遇到這樣那樣的問題。面對這樣的市場,在規(guī)范和引導(dǎo)其健康發(fā)展和規(guī)范市場參與各方行為的過程中,行政司法機(jī)關(guān)能否依法履行相應(yīng)責(zé)任、行使相應(yīng)權(quán)利,就顯得尤為重要。從股份制公司的發(fā)起設(shè)立到公司股票在市場上進(jìn)行交易,再到一些上市公司由于種種原因而被暫停上市或終止上市,在整個過程中,行政司法機(jī)關(guān)都參與其中,扮演著重要的監(jiān)管角色:一方面通過制定和頒布經(jīng)濟(jì)政策,對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面通過行政司法手段,打擊證券犯罪,以確保市場的穩(wěn)定、安全與繁榮。
行政司法機(jī)關(guān)與證券市場的關(guān)系
我國證券市場從20世紀(jì)80年代初期試點(diǎn)發(fā)展至今,已經(jīng)初具規(guī)模,市場運(yùn)作及管理框架業(yè)已基本形成,取得了很大的成績,已成為我國經(jīng)濟(jì)體系中不可替代的重要組成部分,在我國經(jīng)濟(jì)的高速成長過程中發(fā)揮著重要的推動作用。但由于我國證券市場是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制中產(chǎn)生并發(fā)展起來的,其發(fā)展中不可避免會受到嚴(yán)重束縛和影響。
在我國證券市場發(fā)展初期,在政府和市場關(guān)系的制度安排上存在著諸多問題,例如政府對市場的干預(yù)較深,對市場寄予超越其能力的額外期望,忽略了市場能完成的功能與運(yùn)行的規(guī)律。政府把證券市場看成是解決各類問題的工具,例如地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、國有企業(yè)解困等。這實(shí)際上是把證券市場當(dāng)作政策工具,當(dāng)成實(shí)現(xiàn)國家長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和短期宏觀調(diào)控目標(biāo)的載體,從而在一定程度上弱化了證券市場的優(yōu)化資源配置功能,影響證券市場的持續(xù)快速健康發(fā)展。
1998年12月29日,《證券法》在第九屆全國人民代表大會常委會第六次會議上獲得通過,這標(biāo)志著我國證券業(yè)已經(jīng)步入一個新階段,即法治化的發(fā)展階段�！蹲C券法》的頒布,徹底改變了我國證券產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀,形成了法律、政府和市場組成的三元結(jié)構(gòu)。
在證券產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中,證券法律法規(guī)、政府和證券市場所呈現(xiàn)的是一種互動的關(guān)系,政府和法律分開,同時,作為"證券市場"、"政府"、"法律"的三個不同元素,既互相制約,又互相依存。政府不是證券市場的主體,而是市場外在的監(jiān)管者。政府監(jiān)管不是為了監(jiān)管而監(jiān)管,監(jiān)管的目的是為了市場穩(wěn)定發(fā)展,降低市場的風(fēng)險,保護(hù)廣大投資者權(quán)益,以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
借鑒西方發(fā)達(dá)國家的證券市場體系,我們可以看到,法律是一種獨(dú)立的交易活動"游戲規(guī)則"；政府是市場安全的監(jiān)管者(金融警察)；而市場則是由業(yè)內(nèi)人士和大眾投資者組成的"活"的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。政府對市場的影響主要是靠經(jīng)濟(jì)政策,市場自發(fā)調(diào)節(jié)主要依靠"游戲規(guī)則",而法律就是市場游戲規(guī)則的總結(jié)和條文。
今后我國政府在證券市場中所要扮演的是監(jiān)管者的角色,通過制定和頒布經(jīng)濟(jì)政策,對市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。同時借助相應(yīng)的行政司法機(jī)關(guān)打擊證券犯罪,以確保市場的穩(wěn)定、安全與繁榮。
與證券市場相關(guān)的行政司法機(jī)關(guān)
目前,與我國證券市場相關(guān)的行政司法機(jī)關(guān)主要有如下所列:
(1)國家計委:對于發(fā)行申請是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策以及有關(guān)固定資產(chǎn)投資立項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行批復(fù)。
(2)國家經(jīng)貿(mào)委:對于發(fā)行申請是否符合利用外資政策進(jìn)行批復(fù)。
(3)國家及地方體改委:負(fù)責(zé)對擬上市公司(涉及國有資產(chǎn))改制方案批準(zhǔn)審核。
(4)財政部:對涉及國有資產(chǎn)有關(guān)變動方案進(jìn)行審核及批復(fù)。
(5)省級或計劃單列市人民政府:對股份制有限公司設(shè)立進(jìn)行批復(fù)。
(6)國有資產(chǎn)管理部門:對資產(chǎn)評估的確認(rèn)文件、國有股權(quán)管理進(jìn)行批復(fù)。
(7)國土資源管理部門:批復(fù)土地使用權(quán)評估確認(rèn)文件和土地使用權(quán)處置方案。
(8)國家環(huán)保管理部門:發(fā)放環(huán)境保護(hù)許可證。
(9)國家工商管理部門:負(fù)責(zé)公司的登記工作。
(10)公安機(jī)關(guān):負(fù)責(zé)證券犯罪的偵查、預(yù)審。
(11)人民檢察院:負(fù)責(zé)證券民事案件的偵查。
(12)人民法院:審理證券民事訴訟案。
司法介入意義深遠(yuǎn)
我國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān),其依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),在審理證券民事訴訟案應(yīng)公正、公平。
2002年1月15日,最高人民法院正式下發(fā)《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》,這意味著我國已經(jīng)逐步建立和完善證券市場的侵權(quán)民事責(zé)任制度。
盡管人民法院目前僅是有條件地受理和審理因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件,但它仍然是我國證券法制建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措。在證券市場的初創(chuàng)階段,完全依賴政府對市場的監(jiān)管,既不現(xiàn)實(shí)也不可能。只有通過追究民事責(zé)任的方式,鼓勵受到侵害的投資者通過民事訴訟獲得賠償,而調(diào)動廣大投資者參與對市場監(jiān)控的積極性。由被侵權(quán)人提起民事訴訟,有利于對市場監(jiān)管職能的發(fā)揮,這也是WTO有關(guān)協(xié)議對成員國司法救濟(jì)的明確要求。待市場條件和法律條件進(jìn)一步成熟后,人民法院將無保留地依法受理和審理各類證券市場民事侵權(quán)糾紛案件。
自我國證券市場建立以來,各級人民法院實(shí)際上已審理了不少涉及證券市場的民事糾紛案件,主要是委托買賣證券等因合同而產(chǎn)生的糾紛,對中介機(jī)構(gòu)以不實(shí)股評誤導(dǎo)投資者的侵權(quán)行為也作出過判決。雖然在2001年9月21日的"暫不受理"通知下發(fā)前,有的法院受理過為數(shù)不多的因證券市場欺詐行為而索賠的案件,
但都未進(jìn)入實(shí)體審理階段。也就是說,迄今為止,對因證券市場中的內(nèi)幕交易、操縱市場、虛假陳述等欺詐行為而使投資者受到損害的情況,法院還沒有作出過一個民事賠償?shù)呐袥Q。最高人民法院1月15日《通知》的出臺,無疑將填補(bǔ)司法審判在此類案件上的空白,也使得今后司法機(jī)關(guān)將更好地履行其職責(zé),能更好地維護(hù)證券市場的"公開、公平、公正、公信"的原則。
核準(zhǔn)發(fā)行階段
改制重組
發(fā)行上市的第一步,就是股份有限公司的設(shè)立。從1999年開始,中國證監(jiān)會對擬發(fā)行上市企業(yè)實(shí)行了"先改制后發(fā)行"的辦法,即國有企業(yè)和有限責(zé)任公司必須改制成規(guī)范化的股份有限公司并運(yùn)行一年以后方可申請公開發(fā)行股票。
改制重組是指企業(yè)改制為股份有限公司時進(jìn)行的一系列活動。它包括:(1)將原企業(yè)的資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行合理的劃分；(2)通過合并或分立等方式,對企業(yè)資產(chǎn)和組織重新組合和設(shè)置,包括固定資產(chǎn)重組、流動資產(chǎn)重組、長期投資和短期投資重組、無形資產(chǎn)重組以及債權(quán)債務(wù)重組等。
在這個過程中,如果企業(yè)涉及到國有資產(chǎn)處置活動,則必須經(jīng)當(dāng)?shù)伢w改委和一些相關(guān)部門的批準(zhǔn)才能進(jìn)行。例如,上海某商業(yè)企業(yè)申請上市前進(jìn)行改制重組,其改制重組方案就得經(jīng)過上海市商業(yè)委員會和上海市體改委批準(zhǔn)。在其改制重組活動中涉及有關(guān)國有資產(chǎn)的時候,還得經(jīng)過當(dāng)?shù)刎斦块T和國有資產(chǎn)管理部門的批準(zhǔn)。在這一環(huán)節(jié)中,當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門要嚴(yán)格把關(guān),對方案的審批要嚴(yán)格仔細(xì),積極維護(hù)國家的利益和人民的利益。對其中涉及到嚴(yán)重違規(guī)的問題和現(xiàn)象,要及時制止,情節(jié)特別嚴(yán)重的,可以移交當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)處理。
交易和退市階段
作為國家行政管理部門,地方政府和相關(guān)部門有責(zé)任有義務(wù)督促所轄地區(qū)證券市場各方(投資者、證券公司、交易所、咨詢機(jī)構(gòu)等等)依法進(jìn)行運(yùn)作。法律賦予了證券監(jiān)督管理部門獨(dú)立監(jiān)管的權(quán)力,證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在依法對證券市場實(shí)行監(jiān)督管理方面承擔(dān)了極其重要的使命。但是證券市場的依法運(yùn)作涉及各個方面,單靠直接授權(quán)的證券監(jiān)督管理部門是無法面面俱到的,需要國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府及有關(guān)部門共同規(guī)范證券市場,證券市場的監(jiān)管才能更加有力。
2001年8月3日,中國證監(jiān)會針對銀廣夏涉嫌造假事件正式立案稽查,并于兩天后派稽查組抵達(dá)銀川。在此事件中,新聞媒體和有關(guān)政府部門起了很好的督促作用。
盡管我國證券監(jiān)督管理部門被授予了獨(dú)立行使監(jiān)管證券市場的權(quán)利,但是對于督促證券市場依法運(yùn)作,各方面的輔助力量是必不可缺的。
地方政府有關(guān)部門對所轄地區(qū)證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)(當(dāng)?shù)刈C管辦)在監(jiān)管中所遇到的重大問題應(yīng)該積極聽取建議,并且給予相應(yīng)的協(xié)調(diào)。證券監(jiān)督管理部門有權(quán)依法進(jìn)入違法發(fā)生場所調(diào)查取證,但是有時候由于權(quán)力的限制,可以要求當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門進(jìn)行協(xié)助。例如在監(jiān)督管理證券交易市場的時候,當(dāng)有證據(jù)證明在交易中確有違法行為的,可以同當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)和法院機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)作,依法凍結(jié)有關(guān)當(dāng)事人的賬戶。
當(dāng)上市公司股票開始在證券市場流通時,國家行政和司法機(jī)關(guān)就應(yīng)積極地履行相應(yīng)責(zé)任行使相應(yīng)權(quán)利,用以保障市場自由、公平和透明地進(jìn)行交易。
從證券違法犯罪發(fā)生的市場環(huán)節(jié)看,證券交易階段的違法犯罪不僅所占比例非常大,而且隨著時間的變化,該項(xiàng)比例還有上升的趨勢。而證券發(fā)行階段的違法犯罪,除了在證券市場發(fā)展初期所占的比重較大外,其后年份該項(xiàng)比重一直都呈較低水平�？梢�,現(xiàn)階段對證券交易市場的監(jiān)管比對證券發(fā)行市場的監(jiān)管更為緊迫。
針對由于虧損而導(dǎo)致將終止上市的公司,國家行政和司法機(jī)關(guān)將遵照《公司法》和《證券法》的有關(guān)規(guī)定,辦理相關(guān)手續(xù)。
公安機(jī)關(guān)
公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是負(fù)責(zé)證券犯罪的偵查、預(yù)審,對應(yīng)當(dāng)予以逮捕的現(xiàn)行犯、犯罪嫌疑人或者被告人實(shí)施拘留、執(zhí)行逮捕并進(jìn)行羈押。
目前,我國公安機(jī)關(guān)設(shè)有相關(guān)部門,專門打擊證券犯罪。按照有關(guān)法規(guī),公安部門可以擁有專門的偵察、搜查、留置、盤問、執(zhí)行逮捕等權(quán)力。
公安部正在研究和論證打擊各種證券犯罪活動的進(jìn)一步措施。嚴(yán)厲打擊各種證券犯罪活動,整頓和規(guī)范證券市場秩序,加大監(jiān)管的力度,是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職責(zé)。公安機(jī)關(guān)已經(jīng)采取了一些措施,還有一些措施正在研究和論證。只有經(jīng)過公安機(jī)關(guān)及各有關(guān)方面的共同努力,證券犯罪的勢頭才會得到遏制。
公司成立
企業(yè)改制重組完畢的標(biāo)志是股份有限公司的成立。在股份有限公司成立的過程中,將會涉及到很多文件的呈報和審批,國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府相關(guān)部門也必須嚴(yán)把審核關(guān),做到及時發(fā)現(xiàn)問題,解決問題。
設(shè)立股份有限公司應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交的文件有:
(1)設(shè)立股份有限公司的申請報告；(2)發(fā)起人協(xié)議書；(3)發(fā)起人共同委托的代理證明；(4)公司登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)公司名稱的通知；(5)審核推薦部門的意見；(6)公司章程；(7)企業(yè)發(fā)展的可行性報告；(8)發(fā)起人的企業(yè)營業(yè)執(zhí)照或身份證明；(9)籌辦公司的財務(wù)審計報告；(10)公司住所證明。
擬上市公司提交文件后,經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門或省人民政府(直轄市政府)批準(zhǔn),取得相應(yīng)批文后,即可設(shè)立股份有限公司。
一旦出現(xiàn)問題,那些給擬上市企業(yè)出具相關(guān)證明文件的部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任:
1、如果國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門,對不符合《公司法》規(guī)定條件的設(shè)立公司的申請予以批準(zhǔn),或者對不符合《公司法》規(guī)定條件的股份發(fā)行的申請予以批準(zhǔn),那就是違規(guī)行為。如果違規(guī)情節(jié)比較嚴(yán)重,將對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分。如果已經(jīng)構(gòu)成了犯罪,將依法追究其刑事責(zé)任。
2、公司
登記機(jī)關(guān),例如工商行政部門對不符合《公司法》規(guī)定條件的登記申請予以登記,這種行為就是違規(guī)行為。對于情節(jié)嚴(yán)重的,將對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,依法給予行政處分。如果已經(jīng)構(gòu)成犯罪,則依法追究刑事責(zé)任。
3、如果公司登記機(jī)關(guān)的上級部門強(qiáng)令公司登記機(jī)關(guān)對不符合《公司法》規(guī)定條件的登記申請予以批準(zhǔn)登記的,或者對違法登記進(jìn)行包庇的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也將依法給予行政處分。同樣,如果已經(jīng)構(gòu)成犯罪,將依法追究刑事責(zé)任。
發(fā)行上市
股份有限公司成立后,要經(jīng)過一年的輔導(dǎo)期。在此期間,當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門根據(jù)需要,可配合擬上市公司的上市輔導(dǎo)工作,完成一些常規(guī)性工作。
如對于擬上市公司的住所問題,車輛過戶管理問題,稅務(wù)管理問題,環(huán)保問題等,相應(yīng)的部門如當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾砭帧④嚬芩�、稅�?wù)局、環(huán)保局等要為之履行相應(yīng)手續(xù),嚴(yán)格審核,發(fā)現(xiàn)問題要及時處理。尤其是環(huán)保問題,必須作為一項(xiàng)基本國策來抓。當(dāng)一些有可能造成環(huán)境污染的公司提出上市申請的時候,會被要求提交由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門出具的環(huán)境保護(hù)許可證。這時,相應(yīng)的地方環(huán)保部門就必須嚴(yán)格依法辦事,絕不可以徇私枉法,出具虛假報告,并且要及時地嚴(yán)格地對持證單位進(jìn)行監(jiān)督管理,發(fā)現(xiàn)問題,要及時依法處理。嚴(yán)重的違規(guī)違法行為,可以移送當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)進(jìn)行處理。同時,對于出具虛假證明的個人和單位也將依法進(jìn)行嚴(yán)懲。
在公司上市過程中,可能還會碰到擬上市公司的大股東是當(dāng)?shù)氐胤秸蚴怯嘘P(guān)部門(如財政局、土管局、水利局)的問題。出現(xiàn)這種情況,作為發(fā)起人大股東的當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任義務(wù):
普通股東的義務(wù)有:(1)遵守公司章程；(2)依其所認(rèn)購的股份和入股方式繳納股金；(3)除法律法規(guī)規(guī)定的情形外,不得退股；(4)法律、行政法規(guī)即公司章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的其它義務(wù)。
大股東的義務(wù)有:(1)當(dāng)其將持有的股份進(jìn)行質(zhì)押的時候,應(yīng)當(dāng)自該事件發(fā)生之日起3個工作日內(nèi),向公司出書面報告；(2)其行使表決權(quán)的時候,不得做出有損于公司和其它股東合法權(quán)益的決定。
另外,在核準(zhǔn)發(fā)行階段,如果出現(xiàn)當(dāng)?shù)氐胤秸仁巧鲜泄敬蠊蓶|又是證券公司大股東時,為避免兩者之間可能存在的關(guān)聯(lián)行為,應(yīng)該作如下處理:(1)保證地方政府投入或變更進(jìn)入擬發(fā)行上市公司的資產(chǎn)獨(dú)立完整；(2)保證上市公司和證券公司之間的人員、機(jī)構(gòu)和財務(wù)方面完全分開；(3)上市公司和證券公司應(yīng)有效避免同業(yè)競爭。
工商行政管理機(jī)關(guān)
工商行政管理機(jī)關(guān)是公司登記機(jī)關(guān)。上市公司在股票發(fā)行上市以后,需要及時到工商行政管理機(jī)關(guān)辦理變更手續(xù)。對辦理公司登記時虛報注冊資本、提交虛假證明文件的違法行為,工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)責(zé)令改正；對于虛報注冊資本的公司,工商行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)依法處以虛報注冊資本金額5%以上10%以下的罰款。對采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得公司登記的,可以依法處以1萬元以上10萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的,撤銷公司登記。構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。另外針對某些上市公司的發(fā)起人、股東在公司成立后,抽逃出資以及股份有公限公司設(shè)立、變更、注銷登記后,不在規(guī)定的期限內(nèi)發(fā)布公告或發(fā)布的公告內(nèi)容與公司登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記的內(nèi)容不一致等違法行為,也有權(quán)依法進(jìn)行行政處罰。
檢察機(jī)關(guān)
我國人民檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),享有一定的偵查權(quán)。公安機(jī)關(guān)對犯罪案件偵察完畢,要移送檢察院審查起訴,由檢察院向同級人民法院提起公訴。
對于今年我國證券市場出現(xiàn)的幾個大案,像億安科技股價操縱案,銀廣夏造假案等等,國家檢察機(jī)關(guān)已履行了其應(yīng)有的職責(zé)與權(quán)利,對此類案件進(jìn)行偵查。
各級人民檢察院應(yīng)積極查辦證券從業(yè)人員的犯罪案件,堅持有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究；對大案要案,要加大查處力度,形成強(qiáng)大的法律威懾力；對已經(jīng)立案偵察終結(jié)的案件,要及時移送人民法院審判；要采取有效措施,加強(qiáng)對檢察干警有關(guān)金融、證券等市場經(jīng)濟(jì)知識的培訓(xùn),不斷提高辦案人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì),不斷改進(jìn)工作作風(fēng)和工作方法,提高辦案效率和辦案質(zhì)量；各級人民檢察院、證券主管部門和人民銀行之間要加強(qiáng)配合與協(xié)作,建立工作聯(lián)系制度,及時溝通有關(guān)案件情況和證券市場信息,堅決杜絕有案不報和內(nèi)部消化的現(xiàn)象,充分發(fā)揮各部門的職能作用,共同打擊證券違法行為。
編后
由中國證監(jiān)會培訓(xùn)中心提供的"明確證券市場各方責(zé)任教育系列"專版的9個專版已經(jīng)全部刊出。前8個專版分別刊登在《上海證券報》2001年12月11日18版,2002年1月7日8版,2002年2月5日8版,2002年4月8日8版,2002年5月15日12版,2002年5月23日8版,2002年6月4日12版,2002年6月12日12版。
(國泰君安證券研究所)
來源：上海證券報2002.06.19
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