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試論我國農村社會養(yǎng)老保障體系的重建
試論我國農村社會養(yǎng)老保障體系的重建作者：許照紅 郭旺 陳樹玉
論文關健詞：家庭養(yǎng)老 農村社會養(yǎng)老保險 重建
論文摘要：隨著社會轉型和人口老齡化發(fā)展，我國農村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨人口老齡化加速、家庭保障功能弱化、農業(yè)經營風險增加的挑戰(zhàn)，而已有泊講寸社會養(yǎng)老保險方案因存在保障水平低、農民參保積極，h}.不高、政府責任缺失等問題，因此依據(jù)立法先行、明確政府責任、城鄉(xiāng)街接等原則，對我國農村養(yǎng)老保障體系進行重建，足解決我國農村養(yǎng)老問題的才氏權出路。
隨著老齡俗良潮的洶涌而至，農村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。正是看到農村養(yǎng)老面臨的巨大挑戰(zhàn)，2006年中央一號文件提出：“進一步完善農村‘五保戶’供養(yǎng)、特困戶生活救助、災民補助等社會救助體系。探索建立與農村經濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養(yǎng)老保險制度�！苯⑥r村社會養(yǎng)老保障制度，使廣大農瞅旨夠老有所養(yǎng)，是我國新農村建設中的一個重要課題，也是建設全面小康社會的必然要求。
一、我國農村養(yǎng)老保障體系面臨的挑戰(zhàn)
我國現(xiàn)階段農村養(yǎng)老，依然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式占主導96%的農村老年人主要靠子女和其他親屬供養(yǎng)。家庭養(yǎng)老模式是和傳統(tǒng)農業(yè)社會的發(fā)展水平相適應，建立在土地保障的基礎上，靠家庭成員的代際支持進行養(yǎng)老。雖然一些經濟發(fā)達的農村如河南省南街村實行了集體養(yǎng)老，但是就全國農村看，家庭養(yǎng)老依然是農村占主導地位的養(yǎng)老模式。人口老齡化的發(fā)展、城市化進程的加快以及家庭小型化趨勢的出現(xiàn)，使得農村養(yǎng)老供給和需求嚴重失衡。
1、我國人口老齡化加速，農村養(yǎng)老需求增加
據(jù)2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國65歲及以上人口為8811萬人，占總人口的6.96%,按照國際通行的老齡化標準，印歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總人口中的比例超過10%和7%,我國已經進入了老齡化階段。到2005年底，中國60歲以上老年人口近1.44億，占總人口的比例達11%.我國人口老齡化的一個重要特點是，農村人口的老齡化速度超過城市。據(jù)第五次人口普查數(shù)據(jù)，2000年我國農村65歲及以上的老齡人口占農村人口的7.36%,而城鎮(zhèn)同一指標為629%
近幾年城市化進程加快，農村人口比重下降，2005年全國1%人口抽樣調查主要數(shù)據(jù)公報顯示，我國農村人口比重占57.01%.但是農村老年人口占全國老年人口的71%,是城鎮(zhèn)老年人口的兩倍多。據(jù)預測，到2030年，我國農村總人口將這到6.39億，其中65歲以上老年人口的比重將達到17.39%,而城鎮(zhèn)同一指標為13.1 %.老齡化加速發(fā)展，農村老齡人口絕對數(shù)量龐大，其養(yǎng)老問題解決得如何，不僅關系到一個龐大群體的生活質量，而且關系到社會穩(wěn)定。隨著農村老年人的平均壽命不斷延長，農村老齡人口出現(xiàn)高齡化。隨著年齡增長特別是超過75歲之后，老年人口健康狀況有所惡化，自理能力下降，他們更多地需要日常護理、生活照料和社會月浸務。而許多農村老人并不具備維持生計的充分收入。
2、社會變遷和農村勞動力轉移，使得家庭保障功能弱化。
由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的長期不平衡，農村人口特別是青壯年人口大量向城市流動，2003年農業(yè)部調查顯示，農村外出就業(yè)勞動力達9820萬人，這種轉移使農村家庭養(yǎng)老應有的凝聚力逐漸降低。生活上的長期分離使得父母與子女之間的感情紐帶逐漸變得松弛，子女尊老敬老的觀念弱化，加上外出打工者面臨工作上的壓力和居住上的空間分離，他們無暇顧及在農村的父母，留守老人孤獨感增加。
我國上個世紀70年代末開始實行的計劃生育政策，在控制人口方面發(fā)揮了巨大的作用。但是生育率的下降，也使得家庭子女減少，農村家庭結構小型化，4-2一和4-2-1家庭結構開始在農村出現(xiàn)。而能夠提供養(yǎng)老保障的家庭是社會學意義上的大家庭，即三代或者四代同堂的家庭，隨著社會變遷，大家庭正在瓦解，家庭小型化使成員間的相互保障能力弱化，給下一代的養(yǎng)老和照料都帶來沉重壓力。
3、土地收益偏低、農業(yè)經營的風險的存在使家庭養(yǎng)老缺乏持續(xù)的經濟來源
改革開放趁燈舌，農村城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得一些農田被占用，再加上農村人口的絕對增加，使得人均耕種土地面積不斷下降，加上農地處于分散經營狀態(tài)，阻礙了土地經營的規(guī)�；�，難以形成規(guī)模效益，削弱了農產品的市場競爭力，土地收益長期低迷。在市場經濟條件下，經濟具有一定的波動性，在經濟衰退或者調整時期，土地收益面臨著市場風險。我國還是一個自然災害多發(fā)的國家，市場風險加上自然風險，使得傳統(tǒng)的建立在土地保障基礎上的家庭保障模式，缺乏持續(xù)的經濟支撐，難以承受養(yǎng)老的重擔。
二、我國現(xiàn)存的農村社會養(yǎng)老保險陷入困境
上個世紀中期我國就開始探索性地在農村建立社會養(yǎng)老保險試點，在試點的基礎上，1992年民政部頒布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》，這套方案采取自愿參加與政策鼓勵相結合的方針，采用的是累積式的個人帳戶模式。1998年政府機構改革，農村社會保險由民政部門移交到勞動與社會保障部門，農村社會養(yǎng)老保障工作陷入停頓狀態(tài)。這套社會養(yǎng)老保險制度雖然發(fā)揮了一定作用，但是在運行中暴露出很嚴重的缺陷。
1、共濟性差、保障水平低
農民社會保險是以縣為統(tǒng)籌單位，在一個縣范圍內，各項與社會保險相關的統(tǒng)計指標差別小，使得這套保險制度共濟性差。按照《方案）規(guī)定，農村可以交納保險費時可以根據(jù)自己的情祝選擇2,4,6,8……20元等10個檔次中的一個繳費，由于農村發(fā)展水平低、農民對養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農民投保時選擇2元/月的最低檔次，在不考慮通貨膨脹因素的情況下，一個農民繳費10年后開始領取養(yǎng)老金每月可以領取4.7元，繳費15年后每月可以領取9.9元（2000.王國軍），這對農民養(yǎng)老支出來說只是杯水車薪，即使每個月投保10元也難以保障老年生活。
2、政府和集體作用缺失，農民參保積極性不高
按照《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，農村養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，但是除了對個人的繳費有明確規(guī)定外，對集體補助和國家扶持兩個渠道并沒有硬性約束，多數(shù)集體由于經濟原因無力或者不愿意支付農村養(yǎng)老保險的補助，政府也沒承擔起財政支持的責任。農村社會保障資金的來源主要是農民個人交納，這種籌資方式下的農村社會養(yǎng)老保險，實際上是一種個人儲蓄式保障，失去了保險的“社會性”.因此農民對這項制度缺乏信心，參保積極性不高，到2003年底，參保人數(shù)下降5428萬，2005年年底參保人數(shù)為5442萬人。其根本原因是這項制度缺乏強制性和政府責任，和社會保險的本質相背離。
3、資金管理不善，增值乏力
在1998年以前，我國的農村養(yǎng)老金的收繳、保管、運營和發(fā)放全部由民政部門一家負責，缺乏有效的監(jiān)督和制約機制。1998年移交勞動和社會保障部后，在管理體制上也沒有實質的變化。由于缺乏農保資金的風險防范措施，當縣一級政府出現(xiàn)資金周轉困難時，動用職權擠占或挪用農保資金的情況時有發(fā)生，農保資金的安全性無法保證，給以后的養(yǎng)老金發(fā)放工作帶來很大隱患。
我國實行的農村養(yǎng)老保險管理是以縣為單位統(tǒng)一進行管理，“主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值”,由于縣一級技術條件差、缺乏專業(yè)的管理人員、資金增值渠道不暢，在實際運作中一般都采取存入銀行的辦法，農村養(yǎng)老保險資金增值乏力。
此外，農村社會養(yǎng)老保險方案在制度設計上，缺乏和我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障方案的銜接性無法有效地解決農民轉為城鎮(zhèn)居民后的養(yǎng)老問題，也無法解決目前已存在的“準城市人”即農民工今后的養(yǎng)老保障問題。
三、重建農村社會養(yǎng)老保障體系的途徑
我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正承受著需求決速增加和供給萎縮的雙重壓力，現(xiàn)存的農村社會保險又存在許多自身難以修正的弊端。如果不盡決建立農村社會養(yǎng)老保障體系，到21世紀30年代人口老齡化高峰時，廣大農村老人的生活無以為繼，全面小康社會的目標也無法實現(xiàn)�？紤]到我國目前的社會發(fā)展實際和作為一項公共政策具有的長期性，必須依照以下原則重新建構農村養(yǎng)老保障體系：
1,“立法先行”,確保農村養(yǎng)老保險制度的有法可依
立法先行是現(xiàn)代社會保障制度作為一種社會政策和國家制度安排的表現(xiàn)，也是實現(xiàn)養(yǎng)老保障的重要保證手段。發(fā)達國家基本是在建立養(yǎng)老保障之前就進行了相應的立法，英國、德國、法國、美國等國家都有社會保障法和專門的養(yǎng)老保險法。我國修改后的憲法十四條規(guī)定“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”,五十四條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲取物質幫助的權利”,但是到直到目前為止尚無一部綜合性社會保障法律，也沒有一部單獨的養(yǎng)老法，有關農村養(yǎng)老問題法律規(guī)定散見于《婚姻法》、《老年人權益保護法》、《繼承法》、《保險法》、《民法通則》等，容易造成彼此的不協(xié)調，難以形成權威性的社會保障立法體系，社會保障實施機制也相對弱化。依據(jù)憲法建立社會保障立法體系，包括最高層次的社會保障法和單獨制定和細化的農村養(yǎng)老保障法。有了法律體系，制度的建立、資金籌集與管理、保險金的發(fā)放等方面都能嚴格依照法律程序進行，運作會更加法制化、規(guī)范化，才能為這一制度的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展提供可靠保證。
2、明確政府責任和權力制衡原則
社會保障制度是一項體現(xiàn)社會公平的制度。無論從公民權利還是促進社會穩(wěn)定的角度看，政府都應該承擔對農村老年人口提供社會保障的責任。政府既是農村養(yǎng)老保障制度的推行者，也是制度的監(jiān)管者，具有確保養(yǎng)老保險資金安全性和收益人權益的責任。同時，在資金籌措上，政府也應該分擔相應的比例。明確政府和集體對農民養(yǎng)老保險投入的最低限額，明確繳費比例，使國家、集體承擔的責任更加清晰化，這樣農村養(yǎng)老保險才能體現(xiàn)出社會再分配性質。
為了避免資金流失，確保資金安全，必須對保險資金有效的監(jiān)管。管理上必須適度集中，建立省級的農村養(yǎng)老保險管理中心，可以避免}T于的縣級統(tǒng)一管理存在的基金規(guī)模小、增值剩直不暢、管理成本過大等問題。將基金的投資運營與一般經辦業(yè)務分開，充分利用資金規(guī)模和專業(yè)人員實現(xiàn)基金的保值增值。以財、政、事三權分立的制衡機制，確保資金運營機構的專業(yè)性和政府監(jiān)管的有效性。-
3、街接性原則，實現(xiàn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的對接
最大限度地實現(xiàn)社會公平、公正是我們的目標，但是要在現(xiàn)在實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化，還有很多無法克服的現(xiàn)實困難。隨著改革的深入和城市化進程加快，勞動力流動加快，客觀上需要建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度，這樣勞動力由鄉(xiāng)村轉向城鎮(zhèn)就業(yè)或者居住，其交納的養(yǎng)老保險能夠相應地向城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系轉接。雖然現(xiàn)階段建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度還為時尚早，但是從長遠考慮，農村社會養(yǎng)老保障制度要實現(xiàn)城市養(yǎng)老保障制度的對接，最終能夠和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度整合，建立起城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障體系。
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