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淺析我國土地儲備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位
淺析我國土地儲備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的定位一、現(xiàn)狀的介紹―――我國實(shí)踐中的地方性法規(guī)和規(guī)章對土地機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本描述
土地收購儲備制度（landbanking）是政府通過合法方式預(yù)先獲取土地，進(jìn)行整理和持有，適時投放到市場，以實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場需求，保障公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和城市有序發(fā)展的目標(biāo)。[1]從1996年8月我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心誕生以來，我國的土地儲備機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)今的1600多家。[2]特別是從1999年6月，國土資源部以內(nèi)部通報的形式轉(zhuǎn)發(fā)了《杭州市土地收購儲備實(shí)施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲備制度的通知》，并向全國推廣杭州和青島兩市開展土地儲備的經(jīng)驗(yàn)，極大地推動了各地建立土地儲備制度的積極性。2001年4月30日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》明確要求有條件的地方政府試行土地收購儲備制度。至今各個省市基本上都建立了自己的土地儲備機(jī)構(gòu)。由于上海、杭州和武漢三地的土地儲備制度實(shí)行的較早并且也比較成熟，本文將根據(jù)１９９９年３月１０日杭州市人民政府令第１３７號發(fā)布，２０００年８月７修正的《杭州市土地儲備實(shí)施辦法》，（以下簡稱《杭州規(guī)定》）2002年。07.月10日實(shí)施的《武漢市土地儲備管理辦法》（以下簡稱《武漢規(guī)定》）和自2004年8月1日起施行的《上海市土地儲備辦法》（以下簡稱《上海規(guī)定》）中的相關(guān)規(guī)定來分析實(shí)踐中的土地儲備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。實(shí)踐中土地儲備機(jī)構(gòu)的名稱各不相同，例如，杭州市是土地儲備中心，武漢市是土地整理儲備供應(yīng)中心，上海市是上海地產(chǎn)有限（集團(tuán)）公司，廈門市是廈門土地開發(fā)總公司。[3]
�。ㄒ唬┖贾萃恋貎錂C(jī)構(gòu)的性質(zhì)的基本定位。根據(jù)《杭州規(guī)定杭州市土地儲備中心工作章程》（試行）[4]第二條規(guī)定：“市土地儲備中心是受市政府委托，在杭州市土地收購儲備管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)施土地收購、儲備、出讓前期準(zhǔn)備工作的指定運(yùn)作機(jī)構(gòu)�！钡谌龡l規(guī)定：“市土地儲備中心為相當(dāng)正處級全民所有制非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位，隸屬于杭州市土地管理局領(lǐng)導(dǎo)�！痹诤髞淼摹逗贾菀�(guī)定》第四條更加明確地規(guī)定：“杭州市土地儲備中心受市政府委托在杭州市土地收購儲備管理委員會指導(dǎo)和監(jiān)管下，代表政府實(shí)施土地收購、儲備和出讓的前期準(zhǔn)備工作�！庇纱丝梢�，杭州市在給土地儲備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位于事業(yè)單位法人，既不同于機(jī)關(guān)法人，也不同于公司企業(yè)法人。杭州市土地儲備中心是全拔款的事業(yè)單位，其職能是接受政府委托行使征用、征購、收購、回收土地等職權(quán)，并進(jìn)行土地出讓的前期準(zhǔn)備等工作。
�。ǘ┪錆h土地儲備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本定位�！段錆h規(guī)定》第五條規(guī)定：“市人民政府設(shè)立市土地資產(chǎn)經(jīng)營管理委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、決定土地儲備供應(yīng)中的重大事項(xiàng)。市土地行政主管部門負(fù)責(zé)對全市土地儲備工作監(jiān)督管理。市計劃、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)、財政、物價、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門應(yīng)按照各自職責(zé)，做好土地儲備的相關(guān)工作�！钡诹鶙l規(guī)定：“市土地整理儲備供應(yīng)中心具體承擔(dān)江岸、江漢、硚口、漢陽、武昌、青山、洪山區(qū)范圍內(nèi)土地儲備供應(yīng)的日常工作�！庇纱丝梢�，武漢土地儲備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是定位在政府的一個管理機(jī)構(gòu)，其是在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中設(shè)一個處級辦公室，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局的二級機(jī)構(gòu)，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲備功能。
�。ㄈ┥虾Ｍ恋貎錂C(jī)構(gòu)的性質(zhì)基本定位�！渡虾Ｒ�(guī)定》第五條規(guī)定：“市土地儲備中心是市政府設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲備，負(fù)責(zé)儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作�！彪m然在規(guī)定中沒有提及上海地產(chǎn)集團(tuán)，實(shí)踐中的土地儲備的運(yùn)行是由上海地產(chǎn)集團(tuán)和上海市土地儲備中心來完成的。[5]從地產(chǎn)集團(tuán)的網(wǎng)站中可以得知：“兩者是兩塊牌子、兩個獨(dú)立法人、一套班子管理運(yùn)作。市土地儲備中心是市政府設(shè)立的土地儲備機(jī)構(gòu)，地產(chǎn)集團(tuán)是市政府土地儲備運(yùn)作載體。實(shí)際工作中，土地儲備中心專門從事土地收購儲備和灘涂資源投資管理，土地的市場運(yùn)作和承擔(dān)投融資功能通過地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行。儲備地塊在進(jìn)行必要的基礎(chǔ)性建設(shè)后，按照土地供應(yīng)計劃交付公開出讓�！盵6]可見，上海市土地儲備機(jī)構(gòu)采取的是市場化運(yùn)作的模式，但是同時又有市土地儲備中心的參與，但是，可以說在土地儲備上還是以政府的行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的一種模式。
�。ㄋ模┬〗Y(jié)。從表面上來看，前述三者的組織形式有的是采用事業(yè)單位法人，有的是屬于行政機(jī)關(guān)下屬的一個部門，而有的是采用公司企業(yè)法人的形式，但是，從本質(zhì)上看，它們應(yīng)該都是不以盈利為目的，而以控制土地，實(shí)現(xiàn)城市的總體規(guī)劃為目的，代表政府進(jìn)行土地的收購、儲備、運(yùn)營和管理，并與行政機(jī)關(guān)具有行政隸屬性關(guān)系的一個職能操作組織形式。
二、尷尬的角色及其引起的法律問題
僅僅根據(jù)上述的基本規(guī)定不能完全認(rèn)清土地儲備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，必須根據(jù)其他的相關(guān)的規(guī)定和具體實(shí)踐操作來分析。
�。ㄒ唬┩恋貎錂C(jī)構(gòu)是否是一個行政主體。土地儲備機(jī)構(gòu)是否是一個行政主體直接關(guān)系到其能否以自己的名義實(shí)施職權(quán)并且承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，更重要的是能否作為行政訴訟的一方當(dāng)事人參加行政訴訟。在我國，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、行政法規(guī)明確授權(quán)的組織。目前，我國對土地儲備制度的規(guī)定現(xiàn)在僅僅限于部門規(guī)章和地方性的法規(guī)、規(guī)章當(dāng)中，法律和行政法規(guī)根本就沒有關(guān)于土地儲備制度的規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)沒有得到授權(quán)而變成行政主體；同時，除了上海的操作之外，各地在設(shè)置土地儲備機(jī)構(gòu)時，并沒有把其設(shè)立為一個獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，往往是把其定位在事業(yè)單位法人，或者是行政機(jī)關(guān)的下屬的一個機(jī)構(gòu)。因此，根據(jù)實(shí)踐中的情形來看，我國的土地儲備機(jī)構(gòu)并沒有取得行政主體的地位，而是受各地政府委托的行使職權(quán)或者是以其所隸屬的行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施職權(quán)。[7]但從上海的實(shí)踐來看，由于其土地儲備制度秉承的理念是“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”，其土地儲備中心是一個獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，其目的更加便利于儲備機(jī)構(gòu)有充分的職權(quán)來主導(dǎo)土地儲備的運(yùn)作。因此，可以得出結(jié)論，我國的大多數(shù)土地儲備機(jī)構(gòu)不具有行政主體的資格，是不能以自己的名義行使行政職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任，其必須以被代理機(jī)關(guān)或者其所隸屬的機(jī)關(guān)的名義行使行政行為，另外，在面臨行政訴訟時是沒有訴訟主體資格的。
（二）土地儲備機(jī)構(gòu)是否是一個市場主體。土地儲備機(jī)構(gòu)雖不具有行政主體的資格，但是那些有獨(dú)立法人地位的儲備機(jī)構(gòu)是否就必然是一個市場主體呢？如果是一個獨(dú)立的市場主體，則其可以自主經(jīng)營，受到外界的干預(yù)會比較少。但是，觀察我國實(shí)踐中的土地儲備機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其受到如下限制，首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，以杭州為例，其定位是一個獨(dú)立的事業(yè)單位法人，其是不以盈利為目的的，并且從機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式來看，其受土地收購儲備委員會的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)，[8]其并不是一個完全獨(dú)立的市場主體，第二，從供地模式來看，《上海規(guī)定》第十五條：“土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照土地供應(yīng)計劃的要求，做好儲備地塊交付供地的前期準(zhǔn)備工作。”[9]《武漢規(guī)定》第四條：“土地儲備應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、年度土地供應(yīng)計劃和土地市場供需狀況，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備整理、統(tǒng)一供應(yīng)�！笨梢姡恋貎錂C(jī)構(gòu)是必須根據(jù)政府的供地計劃來出讓土地，其并不是完全按照市場的規(guī)則來進(jìn)行的，公益性的定位使得其自主的交易權(quán)受到嚴(yán)格的控制。第三，從運(yùn)作所需的啟動資金來看，土地儲備機(jī)構(gòu)在設(shè)立之初其資金一般來自財政撥款；在成立之后，主要是通過的政府擔(dān)保和土地使用權(quán)抵押向銀行貸款，獲取營運(yùn)資金。例如，《杭州市土地儲備中心工作章程（試行）》第六條由市財政撥款2000萬元人民幣作為市土地儲備中心的注冊資金。上海地產(chǎn)有限公司集團(tuán)注冊資本為人民幣42億元，其中，啯資授權(quán)經(jīng)營37億元，國資經(jīng)營公司出資4億元，大盛資產(chǎn)出資1億元，政府充當(dāng)了投資者和貸款保證人的角色。[10]第四，從出讓金的去向來看，土地出讓之后，其中的大部分上繳國家，對土地儲備機(jī)構(gòu)的運(yùn)營需求資金主要是預(yù)留�！渡虾Ｒ�(guī)定》第十六條規(guī)定：“（資金管理）儲備地塊出讓所得的價款中，屬于土地使用權(quán)出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門；屬于土地前期開發(fā)費(fèi)用的部分，由受讓人支付給土地儲備機(jī)構(gòu)，并在扣除土地儲備的成本開支和管理費(fèi)后，納入土地儲備專項(xiàng)資金。土地儲備專項(xiàng)資金的設(shè)立、使用和管理辦法，由市財政局會同市房地資源局另行規(guī)定�；蛘哂韶斦块T在核定后返還�！薄逗贾菀�(guī)定》第三十四條規(guī)定：“市土地儲備中心的資本金由市財政撥款，土地儲備中心運(yùn)作后的增值資金也逐步充實(shí)資本金�！钡谌鶙l規(guī)定：“儲備土地經(jīng)市土地管理部門出讓后，土地出讓金全額上繳財政�！笨梢�，政府是土地出讓金的管理者和收益人，土地儲備機(jī)構(gòu)并沒有很大的自主權(quán)。
（三）從前面的分析來看，土地儲備機(jī)構(gòu)既不能簡單劃入行政主體的范疇，也不能簡單劃入市場主體的范疇，并且實(shí)踐中的規(guī)定也沒有對其進(jìn)行明確的定位。性質(zhì)定位的不明確使得在處理一系列的法律關(guān)系時出現(xiàn)了很多的法律問題，下文現(xiàn)逐一分析。
�。�1）土地儲備機(jī)構(gòu)是否是儲備土地的使用權(quán)人？根據(jù)《上海規(guī)定》第十二條：“（儲備地塊的權(quán)屬證明）土地儲備機(jī)構(gòu)圍墾灘涂成陸并經(jīng)驗(yàn)收合格后，或者與有關(guān)企事業(yè)單位簽訂國有土地使用權(quán)收購儲備協(xié)議后，或者取得儲備地塊的建設(shè)用地批準(zhǔn)文件并拆除該地塊上的建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物后，可以向市房地資源局申請土地登記，領(lǐng)取土地儲備的房地產(chǎn)權(quán)證。儲備地塊交付供應(yīng)時，土地儲備的房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)當(dāng)由市房地資源局收回�！薄逗贾菀�(guī)定》第十二條：“……土地收購的一般程序：（八）權(quán)屬變更。市土地儲備中心根據(jù)《國有土地使用權(quán)收購合同》約定支付收購定金后，原土地使用權(quán)人與市土地儲備中心共同向市土地管理部門、房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。（九）交付土地。根據(jù)合同約定的期限和方式，原土地使用權(quán)人向市土地儲備中心交付被收購的土地和地上建筑物；被收購的土地使用權(quán)一經(jīng)交付，即納入土地儲備。”根據(jù)上述兩者的規(guī)定，儲備的土地在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記時，都登記在土地儲備機(jī)構(gòu)的名下，根據(jù)民法上登記的公信公示原則，土地儲備機(jī)構(gòu)得到了登記上所記載的土地的權(quán)利，然而，實(shí)際情形是，土地儲備機(jī)構(gòu)僅僅是代理者，其并沒有與一般登記者所享有的權(quán)利一樣，如果第三人因?yàn)樾刨囃恋貎錂C(jī)構(gòu)所享有的權(quán)利而與之交易，后來政府予以否定，第三人的救濟(jì)的途徑是怎么樣的？是通過民事訴訟還是行政訴訟？民事訴訟中誰是訴訟主體？且法院如何判定誰來承擔(dān)違約責(zé)任？
�。�2）土地儲備的臨時利用的問題。《杭州規(guī)定》第十九條：“（二）土地利用。原土地使用權(quán)人交付土地后，儲備土地預(yù)出讓或招標(biāo)、拍賣前，市土地儲備中心可以依法將儲備土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建筑物出租、抵押、臨時改變用途�！绷硗�，根據(jù)《杭州規(guī)定》第三十五條：“土地儲備中心的土地收購資金可以通過收購?fù)恋氐牡盅嘿J款籌措。”問題是土地儲備機(jī)構(gòu)不是土地的使用權(quán)人，其是沒有權(quán)力去處分土地的，如果貸款不能償還，銀行能否強(qiáng)制取得土地的使用權(quán)是有疑問的，因?yàn)�，目前來看，土地儲備機(jī)構(gòu)是政府的代理人，且收益歸政府所有，土地儲備機(jī)構(gòu)僅有的注冊資本是無法承擔(dān)巨大的債務(wù)責(zé)任的�！渡虾Ｒ�(guī)定》第十三條：“（儲備地塊的臨時利用）經(jīng)規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)，土地儲備機(jī)構(gòu)可以在土地儲備期間，臨時利用儲備地塊。儲備地塊的臨時利用不得影響市容環(huán)境，不得修建永久性建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物。市和區(qū)（縣）土地儲備機(jī)構(gòu)不得兼營除臨時利用儲備土地以外的其他經(jīng)營性業(yè)務(wù)�！比缜八�，土地儲備機(jī)構(gòu)并不是真正的權(quán)利人，其獲得處分權(quán)利的基礎(chǔ)是政府的委托。權(quán)利的不明確使得土地產(chǎn)生的糾紛的解決的復(fù)雜性問題。
（3）在擔(dān)保貸款方面，以武漢土地整理儲備供應(yīng)中心為例，當(dāng)其向商業(yè)銀行貸款時，一般先由財政部門或其他相關(guān)部門同銀行協(xié)商，并向銀行出具一個"承諾書",銀行相信政府的信用，就為其辦理貸款；我國《擔(dān)保法》規(guī)定政府及以公益為目的的事業(yè)單位不能作為保證人。
�。�4）土地儲備機(jī)構(gòu)與政府之間是一種受托與委托的關(guān)系，受托人必須以委托人的名義從事受托行為，其法律后果也應(yīng)當(dāng)由委托人承擔(dān)。其結(jié)果土地儲備機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人資格實(shí)質(zhì)上毫無法律意義。諸如土地儲備機(jī)構(gòu)與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)間的貸款合同，土地公債的償還，收購款的支付等，一旦發(fā)生土地儲備機(jī)構(gòu)違約，則違約責(zé)任的承擔(dān)就會出現(xiàn)主體混亂的局面。從實(shí)踐來看，土地儲備機(jī)構(gòu)的資金來源是地方財政的撥款，或者是由受讓人支付前期的開發(fā)費(fèi)用，其他收益全部上繳國家，實(shí)質(zhì)上土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的能力是很有限的，這樣對債權(quán)人的保護(hù)來看是很不合理的。
�。�5）訴訟主體問題在代理制的機(jī)制下，如果發(fā)生了糾紛，是通過行政訴訟還是民事訴訟來解決？是以土地儲備機(jī)構(gòu)為被告還是以政府為被告？
三、對三地區(qū)土地儲備制度性質(zhì)定位的簡要評價
通過上述的分析，杭州市的土地儲備中心的性質(zhì)是事業(yè)單位法人，其是受市政府的委托，代表市政府行使職權(quán)，可見，其扮演的是“代理人”的角色，這就大大地限制了其行政職權(quán)和市場上的自由裁量權(quán)，失去了其獨(dú)立性，中介機(jī)構(gòu)本應(yīng)對政府一定限制的功能就消失了，導(dǎo)致的問題是“土地儲備中心為最大限度地獲取土地收益，確保土地的增值，實(shí)行‘不飽和’供地政策，始終對開發(fā)商進(jìn)行所謂的‘饑餓’療法。導(dǎo)致杭州的房價的飛漲，其房價一度高居全國第一�！�(www.thephantastics.com)[11]武漢市土地整理儲備供應(yīng)中心是政府的一個工作部門，政府行政的非專業(yè)性必然導(dǎo)致低效率，行政的絕對指導(dǎo)性必然否定了市場性在土地儲備中的作用和地位。同時，在中國目前的環(huán)境下，把土地儲備機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府機(jī)關(guān)里是不利于保護(hù)交易對方當(dāng)事人利益的，同時，也極有可能導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生，基于對政府職權(quán)的一種牽制，設(shè)置一個第三方的主體是必要的。在上海市，土地儲備中心專門從事土地收購儲備和灘涂資源投資管理，土地的市場運(yùn)作和承擔(dān)投融資功能通過地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行。[12]這種設(shè)置吸收了政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型的優(yōu)點(diǎn)，但是，這種設(shè)置容易導(dǎo)致混淆，且兩者之間的職能是不可能很容易地區(qū)分，提高交易方當(dāng)事人的交易成本，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時，糾紛的對方當(dāng)事人的確定也是成問題的。
四、總結(jié)：土地儲備機(jī)構(gòu)性質(zhì)的準(zhǔn)確定位
通過上述的分析，可以得知，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有兩個特性：行政職權(quán)性和市場性，職權(quán)性是為了保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，而市場性則是為了提高交易主體的專業(yè)性，從而降低市場的交易成本，同時，市場性所要求的平等性對交易對方當(dāng)事人的保護(hù)是很有利的。這兩個特性就決定了土地儲備機(jī)構(gòu)既不能設(shè)在政府機(jī)關(guān)中，也不能是一個完全市場化操作的企業(yè)法人。國家將來在對土地儲備機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位時，必須改變過去的行政委托方式，由法律、行政法規(guī)明確授權(quán)：土地儲備機(jī)構(gòu)便有了行政主體的資格，即以自己名義獨(dú)立行使職權(quán)與承擔(dān)責(zé)任的能力；同時，也獲得了民事主體的資格，即以自己的名義進(jìn)行交易和承擔(dān)責(zé)任；另外，土地儲備機(jī)構(gòu)也獲得了訴訟主體的資格。[13]這種授權(quán)本質(zhì)上是對儲備機(jī)構(gòu)權(quán)力的授予和限制，劃定其行使權(quán)力的范圍，其好處就是，利用土地儲備機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性可以改變過去政府的絕對權(quán)力，可以對政府權(quán)力產(chǎn)生一定的牽制；同時，土地儲備機(jī)構(gòu)的專業(yè)性必然會提高交易的效率和減少交易的成本。因此，這種被授權(quán)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是不以盈利為目的的獨(dú)立法人，法人的投資者只能是國家；并且該法人的行使職權(quán)和市場交易行為應(yīng)受政府有關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)督，其應(yīng)該按照政府的規(guī)劃和計劃來進(jìn)行儲備和交易。
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