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對制定《宏觀經(jīng)濟調(diào)控法》的構(gòu)思
【內(nèi)容提要】本文從實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策、處理重大經(jīng)濟關(guān)系、解決部門之間利益沖突、保障國家計劃的實現(xiàn)以及確認政府在宏觀調(diào)控中的法律地位等方面論證了制定《宏觀經(jīng)濟調(diào)控法》的必要性和迫切性，并且提出了關(guān)于《中華人民共和國宏觀經(jīng)濟調(diào)控法》的基本內(nèi)容、結(jié)構(gòu)體系和立法原則等建議。【關(guān) 鍵 詞】宏觀經(jīng)濟/宏觀調(diào)控/宏觀經(jīng)濟調(diào)控法……
宏觀經(jīng)濟調(diào)控法是國家宏觀調(diào)控體系的核心。在貫徹憲法關(guān)于“國家加強經(jīng)濟立法，完善宏觀調(diào)控”以來，我國的宏觀調(diào)控立法取得了巨大成就，但是目前尚缺少一部統(tǒng)率各層次和各門類宏觀調(diào)控法律法規(guī)的基本法。因而無法從法律上確認黨的十四屆三中全會提出的“宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)”，無法集中規(guī)定宏觀經(jīng)濟的調(diào)控原則、調(diào)控主體、調(diào)控客體、調(diào)控程序、調(diào)控責任和宏觀經(jīng)濟爭端解決機制等基本問題。為使我國現(xiàn)行宏觀調(diào)控法律法規(guī)系統(tǒng)化，確保國民經(jīng)濟健康、快速和持續(xù)增長，迫切需要制定《中華人民共和國宏觀經(jīng)濟調(diào)控法》（以下簡稱《宏觀調(diào)控法》）。
一、《宏觀調(diào)控法》是實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策的基本法
法是貫徹和實現(xiàn)政策的有效手段。從各國的實踐看，每項重大的宏觀經(jīng)濟政策都有法律作后盾。
貨幣政策是宏觀調(diào)控的重大宏觀經(jīng)濟政策。在實行市場經(jīng)濟的國家，為了保障其貨幣政策的實施，大都制定了反映該國政策的金融法規(guī)。如美國1913制定了《美國聯(lián)邦儲備法》（即中央銀行法）；英國1979年制定《英格蘭銀行法》；日本1942年制定《日本銀行法》；德國1957年制定《德意志聯(lián)邦銀行法》；新加坡1970年制定《新加坡金融管理局法》等。
財政政策包括財政支出政策和財政收入政策。國家通過擴張性或緊縮性財政政策的不同影響，作用于經(jīng)濟運行，起著某種自動抑制社會總需求過分擴張或收縮，促進社會經(jīng)濟穩(wěn)定的基本功能。世界各國普遍重視財政法的宏觀調(diào)控作用，都制定有預算法、稅法等，有的國家還制定了《財政法》法典。
此外，各國還通過制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃法和價格法等貫徹相應的宏觀經(jīng)濟政策。
在我國，近年來國家制定的《預算法》、《中國人民銀行法》（即中央銀行法）、《稅收征管法》、《價格法》等各單項宏觀調(diào)控法律，在貫徹和保障宏觀經(jīng)濟政策的實現(xiàn)，發(fā)揮了積極作用。但是，僅靠各單項宏觀調(diào)控法律還不能處理和保障各項宏觀經(jīng)濟政策之間的相互配合問題，難以克服政策之間的相互矛盾，難以避免“一腳踩油門、一腳踩剎車”的自我較勁現(xiàn)象。因此必須有統(tǒng)領(lǐng)各單項宏觀經(jīng)濟法律的《宏觀調(diào)控法》。
二、《宏觀調(diào)控法》是處理重大經(jīng)濟關(guān)系的法律依據(jù)
江澤民同志關(guān)于《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》一文中，針對社會主義市場經(jīng)濟條件下搞現(xiàn)代化建設(shè)所遇到的涉及全局性的新矛盾和新問題，明確提出必須處理好的帶有全局性的12項重大關(guān)系。如改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系；速度和效益的關(guān)系、第一、二、三產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系；經(jīng)濟建設(shè)和人口、資源、環(huán)境的關(guān)系等，都是涉及到全局性的新矛盾和新問題。這些矛盾和問題的解決，迫切需要制定《宏觀調(diào)控法》。這樣，在處理重大經(jīng)濟關(guān)系就有了法律依據(jù)。
三、《宏觀調(diào)控法》是解決部門、地區(qū)之間利益沖突的法律準繩
中國國情的基本特點之一是地區(qū)差異大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡。1995年9月，中國政府明確提出“堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”的方針。1996年3月17日第八屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出要促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，正確處理全國經(jīng)濟發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，正確處理建立區(qū)域經(jīng)濟與發(fā)揮各省區(qū)市場積極性的關(guān)系，正確處理地區(qū)與地區(qū)之間的關(guān)系。實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是當前國家宏觀調(diào)控的主要任務。所以說區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)關(guān)系是宏觀經(jīng)濟調(diào)控法的調(diào)整對象。政府在解決部門、地區(qū)之間利益沖突中制定了一些單項法規(guī)，如《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《省際間糧食收購價格銜接辦法》等，對合理安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、振興基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)之間、行業(yè)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間的利益關(guān)系的平衡發(fā)展起到了一定的規(guī)范作用。但是這些單項法規(guī)的權(quán)威性比較低，各法規(guī)之間也不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，亟待出臺《宏觀調(diào)控法》。
四、《宏觀調(diào)控法》是實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的法律保障
中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議指出：“完善宏觀調(diào)控體系的重點是，建立計劃、金融、財政之間相互配合和制約，能夠綜合協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟政策和正確運用經(jīng)濟杠桿的機制。計劃要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和社會財力、物力可能，合理確定經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控目標，并通過實施產(chǎn)業(yè)政策及投資政策，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化�！币虼丝梢钥隙ǖ恼f，國家的計劃是加強宏觀調(diào)控的重要手段，也是我國社會主義市場經(jīng)濟的一個顯著的特征。但是，完善宏觀調(diào)控體系、使用計劃調(diào)控手段，必須更新計劃觀念，健全計劃機制。
健全計劃機制，就必須重視計劃決策、管理、調(diào)控的制度化、法律化。善于采用法律形式保障國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的制定和實現(xiàn)。采用法律形式，主要在于使法定計劃能夠尊重經(jīng)濟規(guī)律、價值規(guī)律和市場競爭規(guī)律，使計劃和市場兩種經(jīng)濟手段在法的規(guī)范作用下結(jié)合起來。更新傳統(tǒng)的計劃觀念，就不能把所有國有企業(yè)的經(jīng)濟活動統(tǒng)統(tǒng)納入國家計劃體系。在法的調(diào)整下，使計劃關(guān)系成為一種計劃法律關(guān)系，使計劃活動成為一種計劃法律行為。為此，就必須盡快制定《中華人民共和國計劃法》，確立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的計劃原則，建立各項具體的計劃法律制度。
運用法律保障政府計劃的實現(xiàn)，也是某些發(fā)達市場經(jīng)濟國家的措施。例如，法國是采用計劃指導經(jīng)濟較早的國家。1946年1月3日法國政府正式頒布了實施中期計劃的法令。以法律形式推行“經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展計劃”。日本在宏觀調(diào)控方面也使用所謂的“法令性計劃”指導市場經(jīng)濟活動。在計劃調(diào)控的具體措施上，在如何通過經(jīng)濟法律手段實現(xiàn)政府計劃方面，我們可以借鑒國外的經(jīng)濟，以完善我國的宏觀調(diào)控體系。
與此同時，為了協(xié)調(diào)計劃調(diào)節(jié)與其他宏觀經(jīng)濟政策調(diào)節(jié)的關(guān)系，發(fā)揮各種調(diào)節(jié)手段的綜合力量，制定一部統(tǒng)領(lǐng)包括《計劃法》在內(nèi)的所有宏觀經(jīng)濟調(diào)控單項法律的《宏觀調(diào)控法》也是非常必要的。
五、《宏觀調(diào)控法》是確認政府在宏觀調(diào)控中的法律地位的需要
筆者認為，國家和國家授權(quán)的機關(guān)始終是宏觀經(jīng)濟調(diào)控關(guān)系中的一方主體（即調(diào)控主體）。而國家的經(jīng)濟職能包括宏觀調(diào)控職能主要是通過政府的行為實現(xiàn)的。因此，政府、特別是中央政府在我國的宏觀調(diào)控體系中的法律地位及宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)應當明確，這項任務必須由《宏觀調(diào)控法》來承擔。
國家通過政府進行宏觀調(diào)控，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展所必需的。在當前“政府要集中精力搞好宏觀經(jīng)濟調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，不直接干預企業(yè)經(jīng)營活動，減少對經(jīng)濟事務的行政性審批。”①我國制定的2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的遠景目標之一，是“宏觀調(diào)控制度和手段比較健全，對經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)控較為靈活有效。經(jīng)濟
管理法制化達到較高水平�！雹谝∪暧^調(diào)控制度，使經(jīng)濟管理法制化達到較高水平，就必須通過制定《宏觀調(diào)控法》，明確政府在宏觀經(jīng)濟調(diào)控活動中的法律地位，賦予政府應有的宏觀調(diào)控權(quán)，確定其可以采取的調(diào)控手段，以及所應遵循的程序，才能確保政府作為法定的調(diào)控主體依法調(diào)控，約束政府必需在法定范圍內(nèi)行使宏觀調(diào)控權(quán)，防范和制止“政府失靈”、行政性壟斷等現(xiàn)象對國民經(jīng)濟發(fā)展的危害。因此，《宏觀調(diào)控法》是政府實施合法有效宏觀調(diào)控的基本法律依據(jù)。
六、《宏觀調(diào)控法》的基本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)體系框架
�。ㄒ唬逗暧^調(diào)控法》的立法層次和名稱。從宏觀調(diào)控法的實質(zhì)意義上看，它是調(diào)整宏觀經(jīng)濟關(guān)系的所有法律規(guī)范所構(gòu)成的體系。但從立法體系上分析，宏觀調(diào)控法體系又是由《宏觀調(diào)控法》統(tǒng)帥下的《計劃法》、《預算法》、《稅收基本法》、《固定資產(chǎn)投資法》、《中央銀行法》、《金融監(jiān)管法》、《外匯管理法》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與規(guī)劃法》、《對外經(jīng)貿(mào)法》、《特別區(qū)域開發(fā)法》、《高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)振興法》等法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件構(gòu)成的。因此從《宏觀調(diào)控法》在我國法律體系的立法層次上看，它是國家宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的基本法。法律名稱定為《中華人民共和國宏觀經(jīng)濟調(diào)控法》為好：一是因為“宏觀經(jīng)濟調(diào)控”在經(jīng)濟學中有確切的定義；二是在社會經(jīng)濟生活實踐中已廣泛運用；三是在我國憲法、法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件中已經(jīng)使用；四是運用其他名詞，如“國民經(jīng)濟管理”、“經(jīng)濟穩(wěn)定增長”、“宏觀經(jīng)濟”等均不能確切反映我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控法的調(diào)整對象。
（二）《宏觀調(diào)控法》的適用范圍與基本原則。我國宏觀調(diào)控法，是調(diào)整國家對國民經(jīng)濟運行實施宏觀調(diào)控過程中發(fā)生的經(jīng)濟關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。調(diào)整對象范圍主要包括：計劃關(guān)系、財政關(guān)系、金融關(guān)系、收入分配關(guān)系、價格管理關(guān)系、產(chǎn)業(yè)關(guān)系、固定資產(chǎn)投資關(guān)系、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)關(guān)系、對外宏觀經(jīng)濟關(guān)系等。在制定《宏觀調(diào)控法》時應當確認以下幾項基本原則：
1.平衡優(yōu)化原則。宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要目標就是要保持經(jīng)濟總量的基本平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。所謂經(jīng)濟總量的平衡，就是社會總供給與社會總需求的價值總量的平衡，是社會經(jīng)濟運行保持協(xié)調(diào)狀態(tài)的前提條件。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是指國民經(jīng)濟諸組成要素相互聯(lián)系相互作用的內(nèi)在形式和方式。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的內(nèi)容非常廣泛，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)等都是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的內(nèi)容。經(jīng)濟總量的平衡是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)賴以實現(xiàn)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化是宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標的實質(zhì)內(nèi)容。經(jīng)濟總量的基本平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是宏觀調(diào)控的目標和重要原則。《宏觀調(diào)控法》必須確認平衡與優(yōu)化的原則，從而調(diào)動宏觀經(jīng)濟調(diào)控法的一切調(diào)整手段，發(fā)揮宏觀調(diào)控法各項法律制度的功能，促進經(jīng)濟總量的基本平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
2.有限干預原則。理論和實踐都已證明、國家干預已經(jīng)成了現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的一種不可或缺的力量。宏觀經(jīng)濟調(diào)控法應確認的國家干預原則，即有限干預原則。所謂有限干預原則，其內(nèi)涵有三層意思：一是政府的干預不得沖擊和削弱市場機制作用的發(fā)揮，相反應當促進和保護市場機制調(diào)節(jié)功能的充分發(fā)揮；二是政府的干預必須尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，依法進行干預；三是政府一般不得直接干預經(jīng)濟組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動。
3.宏觀效益原則。對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控涉及的經(jīng)濟利益是全局性的、總合單位的利益，如生產(chǎn)者全體或消費者全體的利益，或國家利益或社會公共利益，而不是單個消費者或某個獨立的企業(yè)的直接利益。因此，宏觀調(diào)控的著眼點是如何提高宏觀經(jīng)濟效益，而不直接過問某個企業(yè)的經(jīng)濟效益。為實現(xiàn)這一目的，就必須確定促進宏觀經(jīng)濟效益的提高為《宏觀調(diào)控法》的基本原則，使宏觀經(jīng)濟主體的一切經(jīng)濟行為有利于宏觀經(jīng)濟效益的增長。
4.統(tǒng)分結(jié)合原則。統(tǒng)分結(jié)合原則，即統(tǒng)一領(lǐng)導與分級管理相結(jié)合的原則。要實現(xiàn)經(jīng)濟調(diào)控的目標，宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)（包括貨幣的發(fā)行、基準利率的確定、匯率的調(diào)節(jié)和重要稅種稅率的調(diào)整等），必須集中在中央政府手中，實現(xiàn)集中統(tǒng)一。正如鄧小平同志所指出的：“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”。但是，國民經(jīng)濟運行存在不同的環(huán)節(jié)和層次，而且國家大、情況復雜，要處理好重大經(jīng)濟問題，必須發(fā)揮地方積極性，必須實行分級管理，賦予地方和部門必要的調(diào)控權(quán)，促進本地區(qū)、本部門的經(jīng)濟的發(fā)展。統(tǒng)分結(jié)合的原則反映了宏觀調(diào)控體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的客觀實際，具有科學性�！逗暧^調(diào)控法》確認這一原則，從法律上保障合理分權(quán)，既能使整個國民經(jīng)濟總量平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和全國市場的統(tǒng)一得到切實的保證，又能充分調(diào)動地方、部門的積極性。
關(guān)于《宏觀調(diào)控法》的結(jié)構(gòu)體系框架：應設(shè)總則、宏觀調(diào)控機構(gòu)、宏觀調(diào)控行為的構(gòu)成要件和效力、宏觀調(diào)控基本制度、宏觀經(jīng)濟監(jiān)測預警基本指標體系、法律責任、爭端解決機制、附則共八章。
【參考文獻】
①中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議（2000年10月11日中共十五屆五中全會通過。）
�、趨⒁姷诎藢萌珖舜蟮谒拇螘h批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。
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