美國201鋼鐵產品保障措施調查中的產品排除實踐

美國201鋼鐵產品保障措施調查中的產品排除實踐

楊麟 北京市競天公誠律師事務所


一、背景

根據2002年3月5日頒布的總統(tǒng)令1，美國對包括鋼材、長板在內的主要進口鋼鐵品種采取保障措施，實施為期3年的關稅配額限制或加征高達8%-30%不等的關稅。這是迄今為止美國對進口鋼鐵產品采取的最為嚴厲的貿易限制措施。和以往出臺的保護鋼鐵產業(yè)的貿易救濟措施相比，此次鋼鐵保障措施具有涉及國家眾多、被調查產品范圍廣、保護措施持續(xù)時間長的特點。

由于此次鋼鐵保障措施調查是在世界經濟衰退，鋼鐵生產能力過剩的背景下進行的，所以其調查伊始就遭到了世界主要貿易國的強烈反對。歐盟、日本、韓國、巴西和中國等國家向WTO提出申訴，要求成立專家小組審查美國此次保障措施調查是否符合WTO的有關規(guī)定。歐盟、日本和韓國等主要鋼鐵出口國還紛紛擬定了總金額高達數(shù)億美元的貿易報復清單。美國國內的鋼鐵產品進口商和下游產業(yè)生產商也對美國鋼鐵保障措施提出了批評，認為其破壞了正常的貿易渠道，并造成了下游產業(yè)原材料成本的大幅攀升和產品市場競爭力的下降。

在國內外的巨大壓力下，美國政府不得不考慮對鋼鐵保障措施所產生的嚴厲后果進行修正。自2002年3月20日鋼鐵保障措施正式實施以來，美國貿易代表處（USTR）根據總統(tǒng)令授權陸續(xù)共發(fā)布了八批鋼鐵產品豁免清單，對數(shù)百種進口鋼鐵產品豁免適用保障措施2。


二、產品排除在美國201鋼鐵產品保障措施調查中的作用

美國在201鋼鐵保障措施中采取產品排除，實際上是一種利益平衡的需要。與反傾銷和反補貼一樣，保障措施作為一種貿易救濟措施，其目的是為因國外產品進口而遭受嚴重損害或嚴重損害威脅的一國國內產業(yè)提供救濟。但是保障措施的調查和實施往往涉及眾多利害關系方的利益，除國內產業(yè)外，還有被調查產品下游產業(yè)的利益、最終消費者集團的利益以及可能受他國貿易報復影響的產業(yè)的利益，即公共利益。實際上，產品排除就是在國內產業(yè)利益和公共利益之間提供了一種利益平衡的機制，在保障措施過于嚴厲可能損害公共利益的情況下，通過產品排除來弱化保障措施的效果，以取得各利害關系方之間利益的重新平衡。

自美國政府啟動產品排除措施以來，多達數(shù)百種的產品得到了豁免，其主要受益方為歐盟和日本，這有效地緩解了美國與其主要貿易伙伴之間因201鋼鐵保障措施所產生的貿易摩擦。事實上，自美國公布產品豁免清單以來，歐盟和日本實際上已經放棄了進行貿易報復的計劃，而轉向爭取更多產品豁免的談判。


三、美國201鋼鐵產品保障措施調查中的產品排除與反傾銷調查中產品排除的區(qū)別

美國201鋼鐵保障措施調查中的產品排除與反傾銷調查中的產品排除存在如下兩點主要區(qū)別：

（一）法律依據：美國201鋼鐵保障措施調查中產品排除的法律依據在于利益平衡的要求，即平衡要求采取保障措施的國內產業(yè)的利益和公共利益之間的矛盾，產品排除既不能妨害已經實施的保障措施的基本目標，同時應考慮國內其他利益集團的要求。反傾銷調查中產品排除的法律依據在于“一種產品一個案件”的原則，即一次反傾銷調查只能針對一種產品進行。為保證反傾銷調查和反傾銷措施僅在調查機關確定的一種產品的范圍內進行，調查機關可以通過審查產品排除的申請，將與被調查產品無關的其他產品排除出調查范圍。

（二）實施效果：由于兩者的法律依據不同，因此在實施效果上也存在相應的區(qū)別。美國201鋼鐵保障措施調查中的產品排除是保障措施適用范圍的排除，即在決定對被調查產品采取保障措施后，再通過產品排除的程序，將特定產品排除在保障措施適用范圍之外。反傾銷中的產品排除是調查范圍的排除，即在確定了被調查產品后，通過產品排除的程序，將特定產品排除在調查范圍之外。


四、美國201鋼鐵保障措施調查中的產品排除實踐：

以下是美國201鋼鐵保障措施調查中關于產品排除的幾個主要問題，從中可以了解美國產品排除實踐的主要依據和法律程序：

（一）產生過程：WTO的《保障措施協(xié)定》和美國201條款均沒有對產品排除做出相關規(guī)定。但在保障措施調查進行的過程中，美國商務部和美國貿易代表處建立了一套程序，允許利害關系方就某一進口鋼鐵產品提出豁免適用保障措施的申請，條件是該種產品不能從國內產業(yè)得到充分的供應3。根據2002年3月5日發(fā)布的總統(tǒng)令4，美國貿易代表處被授權在保障措施實施后依據已經建立的程序，繼續(xù)審查利害關系方提出的產品排除申請，正式公告其做出的產品排除決定，并根據其決定修改海關稅則號（Harmonized Tariff Schedule）以使被排除產品豁免適用保障措施。

（二）法律依據：正如前述，產品排除實踐的提出主要是公共利益的要求，即通過產品排除緩和公共利益和國內產業(yè)利益之間的矛盾。但另一方面，產品排除的實踐也反映了WTO《保障措施協(xié)定》中的“適度保護原則”和“逐步放寬原則”的要求。

WTO《保障措施協(xié)定》第5條第1款規(guī)定，“一成員應僅在防止或補救嚴重損害并便利調整所必須的限度內實施保障措施”5。第7條第4款規(guī)定，“在根據第12條第1款的規(guī)定作出通知的一保障措施的預計期限超過1年的情況下，為便利調整，實施該措施的成員應在實施期內按固定時間間隔逐漸放寬該措施。如果措施的期限超過3年，則實施該措施的成員應在不遲于該措施實施期的中期審議有關情況，如適當應撤銷該措施或加快放寬速度” 6。

按照上述要求，如果一項保障措施過于嚴厲，在實踐中超出了“防止或補救嚴重損害并便利調整所必須的限度”，通過實施產品排除，縮小適用保障措施的產品范圍，就可以防止出現(xiàn)過度保護的情況。另外，由于保障措施一般適用期限較長，即使某項保障措施在實施的當時是適當?shù)模�但隨著時間的推移，也可能變得過于嚴厲和不適當，同樣可以通過產品排除加以調整。

迄今為止，美國貿易代表處已經分八批公布了數(shù)百種進口鋼鐵產品的豁免清單，同時按照2002年3月5日總統(tǒng)令，在保障措施的有效期內，美國貿易代表處將根據新的情況繼續(xù)審查有關產品排除的申請，并在每年3月公布新的產品排除清單。

（三）考慮因素：對產品排除的審查均是根據個案的情況做出的，按照美國商務部的說明，給予產品排除是為了保證美國鋼鐵產品的消費者可以獲得那些美國國內產業(yè)不能充分供應的鋼鐵產品，而且產品排除的決定不應減損對國內鋼鐵產業(yè)的保護，這是美國政府在審查所有產品排除申請的兩個基本出發(fā)點7。

具體而言，美國貿易代表處和商務部在分析產品排除的申請時會考慮如下因素：（1）目前該產品是否在美國生產；（2）該產品是否有其他替代產品；（3）是否由于質量方面的要求而限制了對國內產品的使用；（4）該產品的庫存；（5）是否有即將投產的從事該產品生產的美國企業(yè)，且該企業(yè)投產后可以向市場供應足夠數(shù)量的產品；（6）其他相關因素。

（四）負責機關和法律程序：雖然總統(tǒng)令僅授權美國貿易代表處負責產品排除的工作，但實踐中有關產品排除的

審查工作是由美國貿易代表處和美國商務部共同負責，最終決定是由美國貿易代表處負責公告。

以下是美國201鋼鐵保障措施調查中有關產品排除的主要程序8：

（1）申請人向美國貿易代表處提出書面請求9。申請人包括進口產品的生產商、進口商、消費者或其他利害關系方；

（2）如果申請人請求進行某一產品排除的審查，美國貿易代表處為申請人確定審查編號，并發(fā)放申請者調查問卷。如果申請人反對某一產品排除審查，貿易代表處將向其發(fā)放反對者調查問卷10；

（3）申請人回答并在規(guī)定的時間內提交調查問卷答卷；

（4）美國貿易代表處會同美國商務部對產品排除的申請和答卷進行審查，必要時與申請人進行會晤討論提交的資料或要求提供新的資料。

（5）做出正式決定，并由美國貿易代表處公布產品豁免清單。


五、對中國鋼鐵產品保障措施調查的借鑒意義

與反傾銷和反補貼相比較，保障措施是針對不特定國家的（non-selective），因此保障措施影響的國家眾多，更容易引起貿易摩擦。而且根據WTO《保障措施協(xié)定》第八條的規(guī)定，受保障措施影響的締約國有權要求采取保障措施的國家對其進行貿易補償，在無法就貿易補償達成協(xié)議的情況下還可以對采取保障措施的國家進行貿易報復11。

從美國鋼鐵保障措施的實踐來看，產品排除成為美國政府與其主要貿易伙伴進行貿易談判的一個非常有效的手段。美國的鋼鐵保障措施引起了其主要貿易伙伴歐盟和日本的強烈反對，歐盟和日本均要求美國對其進行貿易補償，并擬定了數(shù)億美元的貿易報復清單。但是在雙方談判的過程中，美國配合談判的需要，陸續(xù)公布了八批產品排除的清單，將若干歐盟和日本對美出口的重要鋼鐵產品排除出本次保障措施調查范圍之外，通過減輕歐盟和日本鋼鐵生產商對歐盟和日本政府的壓力，美國政府為自己在貿易談判中贏得了更多的主動性。實際上，在這八批產品豁免清單發(fā)布后，歐盟和日本實際已經放棄了其貿易報復的計劃。

中國此次鋼鐵產品保障措施調查涉及11大類24種進口鋼鐵產品，共計84個稅則號，涉及國家和地區(qū)主要有日本、韓國、俄羅斯和臺灣等，上述國家已經與中國政府就此進行了多輪磋商，可以預見在保障措施正式實施后，中國與上述國家之間將產生更大的貿易摩擦。當然，中國目前的經濟實力自不可與美國同日而語，與這些國家就保障措施舉行的貿易談判中將處于相對弱勢的地位，如果爆發(fā)貿易戰(zhàn)受損害最大還是中國。所以如果能夠借鑒美國201鋼鐵保障措施中產品排除的經驗，就能夠實現(xiàn)“維護民族產業(yè)利益的堅定性”和“貿易談判中的靈活性”有效的統(tǒng)一，在未來的保障措施調查中最大限度的維護中國的國家利益。

1 Presidential Proclamation 7529 of March 5, 2002
2 有關產品豁免的具體內容可參見美國貿易代表處網站：http://www.ustr.gov/sectors/industry/steel.shtml
3 轉引自Fact Sheet: Exclusion of Products from Safeguard on Steel Products, United States Department of Commerce, August 22, 2002.
4 Presidential Proclamation 7529 of March 5, 2002
5 譯文引自《烏拉圭回合多邊貿易談判結果法律文本：漢英對照》，對外貿易經濟合作部國際經貿關系司譯，法律出版社，2000年10月第1版。
6 同上
7 轉引自Fact Sheet: Exclusion of Products from Safeguard on Steel Products, United States Department of Commerce, August 22, 2002。
8 有關調查程序的規(guī)定可參見美國商務部網站：http://ia.ita.doc.gov/steel/exclusion/
9 對書面請求內容的具體要求可參見 Federal Register: October 26, 2001(Volume 66, Number 208)。
10 調查問卷可從美國商務部網站獲得：http://ia.ita.doc.gov/steel/exclusion/
11 締約國進行貿易報復的權利同時受《保障措施協(xié)定》第八條第3款的限制。

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