談破產立法與國企失業(yè)職工救濟制度的關系
一、失業(yè)職工救濟制度簡介破產救濟是政府建立的對破產企業(yè)失業(yè)職工基本物質生活予以保障，并為其重新就業(yè)提供幫助的社會制度。為了減少企業(yè)破產造成的社會動蕩，保障公民的基本生活需要，穩(wěn)定社會經濟秩序，各國均設有失業(yè)救濟等社會保障制度。我國對失業(yè)職工的社會保障制度目前包括兩方面的內容，其一是失業(yè)救濟，其二是就業(yè)安置，即所謂再就業(yè)工程。作為對失業(yè)職工的一般社會保障制度，普遍適用于所有企業(yè)的失業(yè)職工，既包括國有企業(yè)的失業(yè)職工，也包括其他企業(yè)的失業(yè)職工，既包括因企業(yè)破產而失業(yè)的職工，也包括由于其他原因而失業(yè)的職工，在適用對象上并無區(qū)別，但是，當前因企業(yè)破產而失業(yè)的問題更為突出、集中。
為解決失業(yè)職工的社會保障問題，1993年4月12日，國務院發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，對企業(yè)職工的失業(yè)保險待遇等問題作出詳細規(guī)定。1999年1月22日，國務院發(fā)布實施了《失業(yè)保險條例》（下稱《條例》），《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》同時廢止�！稐l例》適用的范圍廣泛，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位的失業(yè)人員均可以依照條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險待遇�！稐l例》第32條還規(guī)定，省級人民政府根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將條例適用于本行政區(qū)域內的社會團體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工。這就使我國除農民以外的城鎮(zhèn)勞動者都可以納入失業(yè)保險的范圍。
根據(jù)《條例》的規(guī)定，我國建立了失業(yè)保險基金制度�！稐l例》第5條規(guī)定，失業(yè)保險基金由下列各項構成：1、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險費；2、失業(yè)保險基金的利息；3、財政補貼；4、依法納入失業(yè)保險基金的其他資金。應當注意的是，這里并不包括破產企業(yè)財產。失業(yè)保險基金的支出范圍包括：1、失業(yè)保險金；2、領取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金；3、領取失業(yè)保險金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金；4、領取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼；5、國務院規(guī)定或者批準的與失業(yè)保險有關的其他費用。符合條例規(guī)定的失業(yè)人員，可以領取失業(yè)保險金。《條例》根據(jù)失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計繳費的時間長短，規(guī)定了失業(yè)保險金的發(fā)放期限。失業(yè)保險金的標準，按照低于當?shù)刈畹凸べY標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省級人民政府確定。失業(yè)人員符合城市居民最低生活保障條件的，還可以按照規(guī)定享受城市居民最低生活保障待遇。
在一般社會保障制度中并沒有對國有破產企業(yè)失業(yè)職工的特殊救濟措施�，F(xiàn)在我們探討的破產救濟制度，除《失業(yè)保險條例》等法規(guī)中已有規(guī)定者外，還包括專門對國有破產企業(yè)失業(yè)職工適用的其他特殊救濟安置措施。
現(xiàn)行《破產法》第4條對國有企業(yè)失業(yè)職工救濟制度作有原則規(guī)定，指出“國家通過各種途徑妥善安排破產企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要”。國務院為指導并規(guī)范國有企業(yè)的破產試點工作而下發(fā)的《國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)破產有關問題的通知》及《國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》（下稱《通知》及《補充通知》）中，也特別強調在試點城市和地區(qū)實施國有企業(yè)破產，必須首先安置好破產企業(yè)職工，要采取各種有效措施，保持社會穩(wěn)定，并對此作出許多具體規(guī)定。此外，國務院下屬各有關部委也就有關問題制定了一些部門規(guī)章，一些地方政府還作有地方性的行政規(guī)定。這些規(guī)定在實踐中構成了目前在試點城市和地區(qū)對國有破產企業(yè)失業(yè)職工救濟安置的特殊措施。
在新破產立法中是否規(guī)定對國有破產企業(yè)失業(yè)職工的社會救濟制度，對原國務院規(guī)定的這些特殊措施如何處理，對失業(yè)職工的救濟問題如何解決，構成新破產立法中一個重大的社會政策問題。
二、問題的產生
從立法體系上講，對破產企業(yè)失業(yè)職工的社會保障制度本身并不是破產法的組成部分，破產與社會救濟是不同的法律關系，盡管在破產法中也有涉及失業(yè)職工利益的規(guī)定。但在我國目前的具體情況下，對破產企業(yè)尤其是國有企業(yè)失業(yè)職工的社會救濟制度是否健全、完善，直接影響著破產法的實施，這些法律制度是破產法實施的重要配套措施，也是我國制定新破產法必須認真研究、妥善解決的難點問題之一。
目前，國有企業(yè)以外的其他企業(yè)，如私營企業(yè)、外商投資企業(yè)，乃至集體所有制的企業(yè)，一旦破產，職工失業(yè)，似乎并沒有職工要求政府在現(xiàn)有社會救濟制度之外給予特殊安排。唯獨國有企業(yè)一旦破產，政府便要理所當然地承擔起安排職工救濟和重新就業(yè)的責任。筆者以為，問題的產生可能有三方面的原因。
其一是，現(xiàn)有的社會保障制度仍不夠健全，尚不足以滿足全部失業(yè)職工的基本要求。
其二是，過去在國有企業(yè)的設立、職工待遇等方面存在一些問題，使國有企業(yè)的破產難以按現(xiàn)行立法公平進行。同時，在一部分國有企業(yè)中尚存在國家可用于職工救濟安置的非破產財產，有進行特殊救濟的余地。例如，在國有企業(yè)的設立上，我國曾經實行“撥改貸”的政策，使企業(yè)在設立之時就沒有分文的資本金。國家政府將這種不符合一般企業(yè)設立要求、不具備清償能力的經濟組織推向市場，盈利時稅收、利潤均要上交，虧損還不起債時，就讓企業(yè)和職工承擔破產風險，政府完全不負責任，這顯然是不夠公正的。再者，我國長期實行的“低工資、高就業(yè)”政策，使職工本身也不具備承受破產風險的經濟能力。但另一方面，國家又將一些國有資源無償交由國有企業(yè)使用，如劃撥土地使用權、免交費用的探礦權、采礦權等。在國有企業(yè)破產時，這些財產性權利雖在破產企業(yè)名下占有、使用，但實際上是屬于國家的。據(jù)此，政府可以將這部分國有財產的處置所得用于安置國有破產企業(yè)職工。
其三是，過去在對國有企業(yè)職工的地位、破產法的作用等方面的宣傳上存在有失誤，使人們產生一些錯誤的觀念。過去，我們將全民所有等同于國有，職工不是全民企業(yè)的雇員，而是“主人翁”，至少是企業(yè)財產所有人的一個組成部分，而代表國家管理企業(yè)的干部則是“公仆”，焉有“仆人”解雇“主人”之理，焉有“主人翁”失業(yè)而國家不予安置之理。于是，在破產、失業(yè)問題上，全民企業(yè)職工往往從思想觀念上便理所當然地靠在了國家身上，而作為“主人翁”的國有企業(yè)職工的身份本身就構成了一筆財富，需要國家用安置費來贖買。但是，國家財產屬于全民所有的規(guī)定，并不能使職工在企業(yè)中的身份，在法律上從雇員變?yōu)楣蓶|即主人。在現(xiàn)代企業(yè)制度明晰的產權關系面前，職工因全民所有而產生的虛幻的“主人翁”感，由于理論與實踐的巨大反差，反變成了一種茫然的失落感，加之改革中經濟利益的調整變化，使這種由于錯誤宣傳引發(fā)的情緒形成經濟體制改革中一股潛在而又巨大的阻力，并進而形成國家沉重的歷史負擔。
筆者在此，決不是要否定目前我國公民（人民）當家做主的主人翁地位，而是主張予以正確的評價。我國公民的主人翁地位，從政治上講，是通過國家的社會主義性質即人民民主專政來體現(xiàn)的，在經濟上，則主要是通過屬于全民的國有制及國家對社會財產的再分配體現(xiàn)出來，但不能將對全民所有和主人翁概念的理解，與職工在某個具體國有企業(yè)中的實際民事權利與地位簡單地等同
起來，否則必然會造成思想上的混亂。
此外，在對破產法的宣傳中也有不妥之處，一些人對其調整債務關系的本質作用認識、宣傳不足，卻總是從社會表象出發(fā)，片面、功利地強調其某些間接作用，甚至總想賦予破產法一些其不應也不能承擔社會職能，如幫助政府解決企業(yè)虧損問題，利用該還債權人的錢來安置下崗職工等。這也使一些職工產生了國有企業(yè)破產不是市場行為，而是政府行為，所以政府應當安置失業(yè)職工的思想。于是，當破產法的實施出現(xiàn)困難，與改革中的舊體制發(fā)生矛盾時，便出現(xiàn)了種種違背、損害破產法基本原則的行為。在國務院的《通知》及《補充通知》的一些規(guī)定中便存在這樣的問題，未能妥善處理對職工安置與對債權人正當權益保護之間的關系。
三、現(xiàn)行有關規(guī)定中存在的問題
在兩通知中，國務院規(guī)定了許多適用于企業(yè)“優(yōu)化資本結構”試點城市國有破產企業(yè)職工的特殊救濟措施。通知規(guī)定，破產企業(yè)所在地的市或者市轄區(qū)、縣的人民政府應當采取專業(yè)培訓、介紹就業(yè)、生產自救、勞務輸出等各種措施，妥善安排破產企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們在重新就業(yè)前的基本生活需要。如對自謀職業(yè)的職工，政府發(fā)放一次性安置費，不再保留國有企業(yè)職工身份。一次性安置費原則上按照破產企業(yè)所在試點城市的企業(yè)職工上一年平均工資收入的3倍發(fā)放，具體發(fā)放標準由當?shù)厝嗣裾?guī)定。安置破產企業(yè)職工的費用，首先從破產企業(yè)依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付。破產企業(yè)以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也首先用于安置職工。不足支付的部分，從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業(yè)財產拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業(yè)隸屬關系，由同級人民政府負擔。破產企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費在當?shù)仞B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌基金不足支付時，也按上述方法處理。破產程序中職工的生活費納入破產費用范圍，從破產清算費中支付。這些規(guī)定雖然對職工的救濟安置作出一些安排，可能有利于國有企業(yè)破產的展開，但存在立法越權、與法律沖突、內容不合理、顯失公平等問題。
破產企業(yè)的職工安置費用主要涉及三個方面：一、職工失業(yè)期間的救濟費用，包括企業(yè)進入破產程序后職工的生活費；二、企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費；三、失業(yè)職工再就業(yè)的安置費用。根據(jù)國務院兩通知的規(guī)定，這些費用都可由破產企業(yè)的財產中支付，這是不妥的。筆者認為，依現(xiàn)行法規(guī)，職工安置費用正確的支付渠道應當如下。
第一項費用，根據(jù)國務院兩通知出臺時仍生效的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》（現(xiàn)已廢止）規(guī)定，應從籌集的待業(yè)保險金中支付�，F(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》對此問題規(guī)定更為詳細。企業(yè)進入破產程序后，應當及時與無留守必要的職工解除勞動關系，為職工出具相應證明，告知其按照規(guī)定享受失業(yè)保險待遇的權利，并將失業(yè)人員的名單自解除勞動關系之日起7日內報社會保險經辦機構備案。失業(yè)職工應持本單位出具的解除勞動關系的證明，到指定的社會保險經辦機構辦理失業(yè)登記，領取失業(yè)保險金。失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間患病就醫(yī)的，可以向社會保險經辦機構申請領取醫(yī)療補助金。未解除勞動合同的職工如破產企業(yè)留守人員，其工資（包括生活費）應由從破產財產中支付，性質屬于破產費用。在破產程序中，職工解除勞動合同后的生活費，不屬于《破產法》第34條規(guī)定的為債權人共同利益而支出的破產費用，不應從破產財產中撥付。如果被申請破產企業(yè)的負責人或破產管理人（即清算組）不及時與無留守必要的職工解除勞動關系，由此給債權人或職工造成經濟損失，應當承擔賠償責任。
第二項費用，即破產企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費，根據(jù)原《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》規(guī)定，應當由當?shù)厣鐣B(yǎng)老、醫(yī)療保險機構負責管理支付。破產企業(yè)沒有參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌，或雖參加但交費不足的，在企業(yè)破產時，應將其如參加上述保險應交納而未交的保險費用，或參加后欠交的全部保險費用，從破產財產中向上述機構撥付補足，同時由上述機構負責離退休職工的費用支付。此外，這些費用再有不足支付的部分，也不應從破產財產中撥付，而應由當?shù)卣斦С�。雖然《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》現(xiàn)已廢止，但其規(guī)定中提及的養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金社會統(tǒng)籌保險等相應制度依然存在，且更加完善，完全可以承擔起管理、支付破產企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費的社會責任。
第三項費用，破產企業(yè)職工再就業(yè)安置費用包括兩部分。其一是失業(yè)職工的轉業(yè)培訓、生產自救、職業(yè)介紹等安置費用，根據(jù)《失業(yè)保險條例》第10條規(guī)定，屬于失業(yè)保險基金支出范圍，故不得再以任何名目從破產財產中支付。其二是在失業(yè)職工自謀職業(yè)的情況下，因其不再保留國有企業(yè)職工身份，而發(fā)給的一次性安置費。依《破產法》規(guī)定，此項費用既不屬于破產宣告前發(fā)生的破產債權，又不屬于破產費用，故不應從破產財產中支付。按此項費用的性質，應從失業(yè)保險基金中支付。
國務院的兩通知中還有其他不妥之處，規(guī)定破產企業(yè)職工安置費用首先從破產企業(yè)土地使用權轉讓所得中支付便是其一。目前，土地使用權的取得有無償劃撥和有償出讓兩種形式。按照法律規(guī)定，今后企業(yè)用地將逐步轉為出讓取得。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定，無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因破產而停止使用土地的，政府應無償收回其劃撥土地使用權，并可依法予以出讓。劃撥土地使用權在未補交土地使用權出讓金時不得轉讓�！冻鞘蟹康禺a管理法》規(guī)定，土地使用權出讓金應當全部上繳財政，不屬于企業(yè)法人財產，即便是設定了房地產抵押權，只要土地使用權是劃撥取得的，也要先從該房地產處置所得中向國家扣繳相當于應繳納的土地使用權出讓金后，抵押權人才可優(yōu)先受償（第18條、第50條）。
在實踐中，由于破產企業(yè)的廠房等財產均依附于土地之上，不能分離，所以，通常，國家不采取將劃撥土地使用權無償收回的方法。而是在變賣破產企業(yè)財產時，將土地使用權同時由無償劃撥轉為有償出讓。此項處置所得中屬于土地使用權出讓金的部分，是應上繳財政的國有財產，國家有權將其用于職工安置。土地使用權處置所得的其余部分屬于破產財產。屬于土地使用權出讓金的部分，即使在安置職工后仍有剩余也不是破產財產，應上繳國家財政，可用于其他破產企業(yè)職工的安置。當破產企業(yè)的土地使用權已是通過交納出讓金有償取得時，在處置后的所得必須納入破產財產，用于對債權人的清償，不得用于職工安置。國務院的兩通知規(guī)定對土地使用權的取得方式不加區(qū)分，將處置所得全部用于職工安置是不妥的，這等于宣告法律規(guī)定的土地使用權有償出讓制度對破產企業(yè)無效。
此外，還曾有人提出，即使是破產企業(yè)已經通過出讓方式取得的土地使用權，如果有所增值，國家也有權分享出讓土地使用權的增值部分 .這種觀點是不妥的。在土地使用者通過出讓方式取得土地使用權后，在出讓期間內，無論其土地使用權的市場價值是增加還是減少，由此產生的收益或虧損，均由土地使用者承受。即使是在土地使用者破產之后，對出讓土地使用權作為破產財產的處理上也同樣如此。除非雙方簽訂的《國有土地使用權出讓合同》中對此另外作有明文規(guī)定，而這種條款顯然是不公平的，在實踐中也從未使用過。所以，這種主張是違背國有土地使用權出讓制度的基本原則的，也是
不符合法律原理的。
國務院的兩通知還規(guī)定，破產企業(yè)的土地使用權及其他財產，即使已設置抵押，變賣所得也要優(yōu)先用于破產企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷嗳�。這與《擔保法》關于抵押的規(guī)定完全相違背，實際等于用國務院的行政法規(guī)廢止了全國人大常委會制訂的法律，宣告抵押制度對破產企業(yè)無效，使債權人包括銀行債權人實際上沒有任何辦法可以保障其債權的安全。這種漠視擔保債權人正當權益的作法，對我國的市場經濟秩序會產生危險的破壞作用。
國務院兩通知中有關職工安置的優(yōu)惠政策，只適用于國務院確定的企業(yè)“優(yōu)化資本結構”試點城市范圍內的國有工業(yè)企業(yè)。非試點城市和地區(qū)的國有企業(yè)破產，以及非國有企業(yè)的破產，不能享受這些優(yōu)惠政策，安置破產企業(yè)職工的費用只能從當?shù)卣a貼、民政救濟和社會保障等渠道解決。這就造成了不同國有企業(yè)的職工之間、國有企業(yè)與其他企業(yè)的職工之間，在享受破產救濟方面因行政干預而人為造成的不平等。由于這種不平等本身沒有任何道理可言，故實踐中各地普遍存在超范圍濫用優(yōu)惠政策的現(xiàn)象，且屢禁不止。
此外，國務院的《通知》中還規(guī)定，瀕臨破產的企業(yè)在申請破產前，經擁有三分之二以上債權額的債權人同意，并經企業(yè)所在地或市轄區(qū)、縣的人民政府批準，可以將企業(yè)效益好的部分同企業(yè)分立，分立后的企業(yè)應當按照商定的比例承擔原企業(yè)的債務。這樣也可減少職工的失業(yè)，維護他們的權益。但是，此項規(guī)定也與其他法律有矛盾之處。如《公司法》第187條規(guī)定，公司分立時應編制資產負債表及財產清單，在作出分立決議后10日內通知債權人，并于30日內在報紙上至少公告三次，債權人在法定期間內有權要求公司清償債務或者提供相應的擔保，否則公司不得分立。由于國務院無權修改全國人大常委會通過的法律，所以此項通知至少對公司型企業(yè)（如國有獨資公司）是無效的。在國務院的《通知》中，完全沒有規(guī)定對反對企業(yè)分立的債權人的保護程序。筆者認為，對瀕臨破產企業(yè)的分立，應遵循與《公司法》規(guī)定相同的程序，應特別強調對反對分立者權益的保護（同意者是自愿承受損失風險），尤其應對債務如何分擔作出明確規(guī)定。所有的債權均應按照同一比例轉由效益好的分立企業(yè)承擔，不允許個別債權人利用地方保護主義，或以同意企業(yè)分立為條件，迫使債務人將其債權全部轉入效益好的分立企業(yè)，而將別人的債權留在破產企業(yè)，獲取不當利益。
兩通知中這些錯誤的規(guī)定，實際是將本應由政府解決的問題、承擔的費用，強制轉嫁由債權人承擔，漠視現(xiàn)行法律的規(guī)定，損害債權人的正當權益。其指導思想不是通過破產程序解決債務的公平清償，相反，在某些方面是公然違背公平清償?shù)脑瓌t，如取消抵押權人的優(yōu)先受償權，破產財產都可用于職工安置等。它只是想通過行政干預（盡管已轉化為法規(guī)形式），把破產當作政府解決企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調整產業(yè)結構、減輕政府負擔的一種“由債權人買單”的廉價方式，完全不符合市場經濟的運行規(guī)律。
實踐中，一些國有企業(yè)的破產逃債行為，與這種公然主張以損害債權人利益為代價、安置破產企業(yè)職工的錯誤政策和利益導向有相當大的關系。有的企業(yè)以安置下崗職工就業(yè)為名，將企業(yè)主要有效經營資產抽走，或將其下屬企業(yè)、分支機構的資產劃撥分立，另行設立一個或數(shù)個法人企業(yè)，而以空殼企業(yè)申請破產，承擔原企業(yè)的全部或主要債務，以達到逃避債務清償?shù)哪康�。前幾年曾有報紙報道，有的企業(yè)從破產財產中給離退休職工預留的退休金，如用于銀行存款，其利息竟大大高于在職職工的工資數(shù)額。還有的破產企業(yè)將企業(yè)主要有效經營資產、甚至全部財產折價支付給職工，作為一次性安置費，再以這些資產作為職工入股股本，以生產自救為名，組建成新的企業(yè)，在破產案件審理過程之中，便以原班人馬在原破產企業(yè)內恢復了生產。還有的地方政府以低價向第三人處置破產財產，作為對接收安置破產企業(yè)職工的單位的優(yōu)惠措施。這些做法嚴重地損害了法制的尊嚴，損害了債權人的利益。
盡管目前這些問題有時或多或少被舊體制下的其他矛盾所掩蓋，但如不能得到正確解決，終究會危及社會經濟正常秩序。由于社會配套制度不健全，在破產法實施初期，以適當?shù)男姓深A作為破產法平穩(wěn)實施的潤滑劑，并非不可，但政府干預的方向要與破產法的宗旨、原則相符，力度要適宜，不能形成錯誤的運行定勢，否則必將對破產法的立法與實施產生不利影響。
四、在新破產法體系下應如何解決此問題
建立完善的社會保障制度，宣傳新的觀念，是解決國有破產企業(yè)失業(yè)職工救濟問題的根本之策。在新破產法中，又應如何規(guī)定失業(yè)職工的救濟問題呢？
首先，應確定需要特殊調整的國有企業(yè)范圍�，F(xiàn)存國有企業(yè)有兩類。一類是根據(jù)公司法設置的國有獨資公司和國有控股公司，包括新設立者與由原有國有企業(yè)改制設立者。另一類是在公司法實施前設立的、未經按公司法規(guī)范改制的老國有企業(yè)。由于前一種企業(yè)是按照現(xiàn)代企業(yè)制度設立的，成立時已不存在注冊資本不到位等問題，企業(yè)辦社會、社會保險及勞動關系不規(guī)范等現(xiàn)象也基本上已經解決，故只有后一類國有企業(yè)才屬于應予特殊調整的范圍。
其次，采取何種立法方式解決。對歷史上形成的一些特殊問題，法律應當采取特殊方法解決，對此大家已有共識，具體如何做，在破產法的立法過程中存在兩種觀點。
一種觀點主張，在新破產法中列專章規(guī)定國有企業(yè)破產的特殊問題，包括國有破產企業(yè)失業(yè)職工的救濟問題。另一種觀點主張，對國有企業(yè)破產的特殊問題，不在新破產法作特別規(guī)定，而是授權國務院制定相應的行政法規(guī)解決第一種做法的好處是，可以保證破產立法的統(tǒng)一性，避免出現(xiàn)目前法律與行政法規(guī)相互矛盾的情況，保證法律的順利實施。但由于國有企業(yè)破產的一些特殊問題具有臨時性、短期性的特點，將其納入破產法中可能會影響法律的穩(wěn)定性，而且有些內容也不宜放在破產法中，否則會影響其體系的科學性。再者，由于對國有企業(yè)破產的特殊調整難免涉及到行政權力的干預，將這些過渡性的措施制定在法律中也有不妥。第二種做法的好處是，可以保證破產法體系的科學性、完整性、穩(wěn)定性，但是難保行政機關出于自身利益考慮又制定出違背破產法原則的規(guī)章，損害債權人的利益，影響破產法的正確、順利實施。此外，對失業(yè)職工的救濟問題十分敏感，不規(guī)定在新破產法中，可以回避一些爭議，有利于法律順利通過。
在新破產法起草的過程中，曾經采取第一種做法，專門設置了“國有企業(yè)破產的特別規(guī)定”一章，但后來又改采第二種做法，授權國務院對在公司法實施之前設立的國有企業(yè)實施破產的特殊事宜另行規(guī)定�？傊还懿扇『畏N方式，國有企業(yè)破產的特殊問題都是要解決的。國有企業(yè)的職工為國家作出過巨大的貢獻，在他們遭遇企業(yè)破產而失業(yè)之時，必須給予妥善的安排與救濟。
筆者認為，無論立法采用何種形式，國有企業(yè)破產特殊問題的解決，必須符合破產法的基本原則。必須明確妥善安置破產企業(yè)職工是政府的職責，而不是債權人的義務，決不應當再出現(xiàn)以損害債權人利益為代價安置破產企業(yè)職工的現(xiàn)象。否則，拖垮債權人，只會制造出更多的破產企業(yè)，出現(xiàn)更嚴重的失業(yè)職工安置危機。
我認為，在新破產法或國務院的規(guī)定中，可以從以下幾個方面對國有破產企業(yè)失業(yè)職工的權益保護、
救濟安置問題作出規(guī)定。
1、確定破產企業(yè)中可以用來安置失業(yè)職工的特殊財產。如前所述，國有破產企業(yè)無償使用的劃撥土地使用權，未交或免交費用的探礦權、采礦權等類似財產，不屬于破產財產，國家可以將其處置所得用于支付國有破產企業(yè)失業(yè)職工的安置費用。但是，如果劃撥土地使用權等已經被抵押，情況便有所不同，扣除該項土地使用權轉讓時應向國家繳納的出讓金后，其余部分應用于優(yōu)先清償擔保債權人�！稉７ā穼Υ俗饔忻魑囊�(guī)定，其第56條規(guī)定：“拍賣劃撥的國有土地使用權所得的價款，在依法繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人有優(yōu)先受償權”。
2、確定破產企業(yè)中與職工生活安置相關的、不作為破產財產的特殊財產范圍。對此，可借用國務院兩通知中有關規(guī)定的某些內容，破產企業(yè)的學校、托幼園（所）、醫(yī)院等福利性設施，原則上不計入破產財產，由破產企業(yè)所在地的市或者市轄區(qū)、縣的人民政府接收處理，其職工由接收單位安置。但是，沒有必要續(xù)辦的，可以計入破產財產。至于這些機構能否整體出讓，不是決定其是否屬于破產財產的因素。《通知》規(guī)定只有在這些機構可以整體出讓的情況下，才計入破產財產，這是不妥的。在這些機構已經沒有必要續(xù)辦的情況下，不管是整體出讓，還是分散出讓，都必須處理其財產、關閉機構，否則，只會造成社會財富的浪費。筆者認為，產權仍在破產企業(yè)名下的職工住房應屬于破產財產，應當通過向職工出售產權的方式回收資金，用于清償債權人。
3、確定應當予以優(yōu)先清償?shù)呐c破產企業(yè)職工安置有關的費用。通知中規(guī)定，企業(yè)破產前為維持生產經營，向職工籌借的款項（作為投資的除外），視為破產企業(yè)所欠職工工資處理，借款利息按照實際使用時間和銀行同期存款利率計算。此項政策可予沿用。根據(jù)《勞動法》第27條、28條的規(guī)定，企業(yè)在瀕臨破產時（當然包括已被宣告破產的情況）可以解除勞動合同、裁減人員，但是應當依照國家有關規(guī)定給予經濟補償。應注意的是，這種經濟補償并非僅適用于國有破產企業(yè)職工，對其他法定情況同樣適用。所以，經濟補償?shù)臄?shù)額應當統(tǒng)一、合理，不應對破產企業(yè)職工規(guī)定高于其它情況的補償，尤其不應以損害債權人利益的方式加大補償數(shù)額。此項補償費用應與破產企業(yè)所欠職工工資同順序清償。
4、在新破產法中將對破產企業(yè)所欠職工工資、勞動保險費用和解除勞動合同的補償費用，列在有擔保物的債權之前清償。在現(xiàn)行破產法中，破產企業(yè)所欠職工工資和勞動保險費用雖然被列為第一清償順序，但在性質上仍屬于破產債權，必須在有擔保物的債權之后清償，這是不妥的。從各國破產立法的規(guī)定看，一般均對這部分債權給予優(yōu)先的清償?shù)匚唬缛毡酒飘a法將工資債權列為一般的先取特權。此外，我國《海商法》第21條、第22條中規(guī)定有船舶優(yōu)先權。船長、船員和在船上工作的其他在編人員根據(jù)勞動法律、行政法規(guī)或者勞動合同所產生的工資、其他勞動報酬、船員遣返費用和社會保險費用的給付請求，對產生該海事請求的船舶具有優(yōu)先受償?shù)臋嗬�。這種優(yōu)先權的清償?shù)匚粌?yōu)先于有財產擔保的債權。如果其他破產企業(yè)職工的上述債權沒有同等的優(yōu)先地位，在勞動者之間便會出現(xiàn)不平等的現(xiàn)象。加之我國破產企業(yè)的財產之上往往都已設有擔保，將勞動債權的清償順序列在有擔保物的債權之后，有可能得不到清償。所以，筆者認為，根據(jù)我國的具體情況，應當將破產企業(yè)所欠職工工資、勞動保險費用和解除勞動合同的補償費用，列在有擔保物的債權之前清償，給勞動者的權益以充分的保障。
但是，為公平保護債權人的利益，對優(yōu)先權的范圍必須合理界定，決不允許任意擴張。所以，在原國務院兩通知中規(guī)定的一些不合理的項目，就不能再列入優(yōu)先清償?shù)姆秶７彩欠�、法�?guī)規(guī)定應由失業(yè)保險基金、養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金中支付的部分，如破產案件受理后已經被解除勞動合同的失業(yè)職工的生活費，對自謀職業(yè)的職工因不再保留國有企業(yè)職工身份而發(fā)放的一次性安置費，企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費，失業(yè)職工再就業(yè)的轉業(yè)培訓、生產自救、職業(yè)介紹等安置費用等，都不屬于在破產程序中可由破產財產中支付的范圍，更不享有優(yōu)先受償?shù)牡匚�。此外，對破產企業(yè)所欠職工工資可規(guī)定一定的優(yōu)先清償范圍，如破產案件受理前一年內所欠的總額不超過一定數(shù)額的工資。對超過此范圍的欠付工資可作為破產債權受償，但不再享有優(yōu)先于別除權受償?shù)牡匚弧?br />
破產企業(yè)職工的救濟、安置問題，不僅是破產立法應予充分考慮的問題，更是社會保障立法必須完成的重任，也是各級政府應當履行的職責。在保護破產企業(yè)失業(yè)職工利益的同時，我們還必須公平維護債權人的利益，維護市場經濟的正常秩序，保證破產法的公正性。在保護不同利益主體的權衡中，只顧一頭，只顧眼前，竭澤而漁，甚至摻雜部門、地方利益的做法，是行不通的，最終將受到市場經濟規(guī)律的無情報復，實踐已經并將繼續(xù)證明這一點。國有企業(yè)的破產，是政府行政干預固守的最后一關，必須在此環(huán)節(jié)也割斷國家的不正當行政干預。法律必須是公平、公正的，而這正是我們新破產立法的基本原則。
【談破產立法與國企失業(yè)職工救濟制度的關系】相關文章：
完善執(zhí)行救濟制度 以實現(xiàn)我國強制執(zhí)行立法的科學化08-12
關于破產法適用范圍的立法思考08-05
破產法與破產企業(yè)職工權益保障08-05
破產法與破產企業(yè)職工權益保障08-05
醫(yī)患關系和醫(yī)療合同立法探析--兼談對醫(yī)療糾紛的本源遏制08-05
談破產企業(yè)的土地使用權08-05
談破產企業(yè)的土地使用權08-05