公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化問題研究

    近年來，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)飛速發(fā)展，到××年底，全國(guó)公路通車?yán)锍踢_(dá)到萬(wàn)公路，其中高速公路已達(dá)到近萬(wàn)公里，“五縱七橫”條國(guó)道主干線總長(zhǎng)度達(dá)到，萬(wàn)公里，在公路基礎(chǔ)設(shè)施飛速發(fā)展的過程中，國(guó)家財(cái)政給予了很大支持，民營(yíng)資本同樣也起到了巨大作用，在公路建設(shè)投資中占到了一半以上的比重。未來一段時(shí)期，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度還會(huì)繼續(xù)保持現(xiàn)在的速度，但資金缺口卻很大，因此加快實(shí)施公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化是我國(guó)公路交通跨越式發(fā)展的必然選擇。
   　　
   　　公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的理論依據(jù)
   　　
   　　公路基礎(chǔ)設(shè)施的商品特性
   　　
   　　按照經(jīng)濟(jì)學(xué)中私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)來劃分投資項(xiàng)目，可將項(xiàng)目劃分為私人項(xiàng)目和公共項(xiàng)目。私人項(xiàng)目由私人部門投資生產(chǎn)，純公共項(xiàng)目由政府投資，準(zhǔn)公共項(xiàng)目則可由私人和政府共同投資。公共物品一詞最早出現(xiàn)在薩謬爾森的論著中，定義為純公共物品是這樣的物品，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該物品的消費(fèi)減少，它具有兩個(gè)特征：一是消費(fèi)的非排他性：二是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。公路基礎(chǔ)設(shè)施具有這些特征，但是同時(shí)，公路基礎(chǔ)設(shè)施具有可以量化的使用價(jià)值和明確的直接收益者，具有特定的服務(wù)性和一定的商品屬性，公路基礎(chǔ)設(shè)施的提供與使用在一定條件下存在競(jìng)爭(zhēng)性和排它性，能夠產(chǎn)生不同的服務(wù)水平與質(zhì)量，不是純粹的公共物品，具有鮮明的生產(chǎn)性。因此，公路基礎(chǔ)設(shè)施介于競(jìng)爭(zhēng)性和公益性投資項(xiàng)目之間，既具有公共物品的性質(zhì)，又具有私人物品的性質(zhì)，屬于準(zhǔn)公共物品，應(yīng)該由政府和市場(chǎng)公共投資與管理。
   　　
   　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南曾經(jīng)界定了“政府提供”和“政府生產(chǎn)”兩個(gè)概念�！罢�府提供”是指政府通過預(yù)算安排或政策安排等某種適當(dāng)?shù)姆绞綄⒐�共物品委托給民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，又稱為“政府間接生產(chǎn)”。典型的“政府生產(chǎn)”是指政府直接通過財(cái)政支出撥款，給自己擁有的公營(yíng)企業(yè)從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)公共物品，又稱為“政府直接生產(chǎn)”。私人物品可能由公營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)，公共物品也可能由民營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)，二者并不存在截然分開的界限。公路作為準(zhǔn)公共物品，也可以分為政府直接生產(chǎn)和政府間接生產(chǎn)兩種方式，這兩種方式都是正常、合理的，關(guān)鍵是要通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式擇優(yōu)選擇。
   　　
   　　公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的必要性
   　　
   　　政府建設(shè)，經(jīng)營(yíng)公路基礎(chǔ)設(shè)施的效率較低
   　　
   　　我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)很大程度還屬于一種政府行為，基本上還是由行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)壟斷了公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力和追求成本最小化的動(dòng)力，導(dǎo)致了不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大機(jī)構(gòu)、增加人員、提高薪金、人浮于事、工作效率低下等問題。何翔舟在《公共事物的高成本運(yùn)作及其民營(yíng)化改革》一文中給出的政府經(jīng)營(yíng)公共事物內(nèi)部人偷懶的博弈與民營(yíng)化內(nèi)部人偷懶博弈的比較，政府經(jīng)營(yíng)與私人經(jīng)營(yíng)人員在編制方面的博弈的比較，更為深刻的說明了政府在經(jīng)營(yíng)公路基礎(chǔ)設(shè)施中效率低下。
   　　
   　　
   　　政府建設(shè)，經(jīng)營(yíng)公路基礎(chǔ)設(shè)施存在失靈或失敗
   　　
   　　政府的軟約束機(jī)制使政府在建設(shè)、經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施過程中存在失靈和失敗，如決策失誤、政府?dāng)U張、尋租等。
   　　
   　　——決策失誤。公路建設(shè)決策是以集體作為決策主體，并通過有一定政治秩序的政治市場(chǎng)即用投票來購(gòu)買公共物品來實(shí)現(xiàn)。它是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，存在種種困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公路建設(shè)管理政策，難免決策失誤，帶來了巨大的浪費(fèi)。
   　　
   　　——政府?dāng)U張。公共選擇理論家們特別指出，政府部門追求內(nèi)部效應(yīng)客觀存在即謀求內(nèi)部私利而非公共利益，這是政府失靈或失敗的重要原因之一�，F(xiàn)實(shí)中越權(quán)審批設(shè)立公路建設(shè)基金、違規(guī)收取各類行政性收費(fèi)、挪用公路建設(shè)資金用于行政經(jīng)費(fèi)開支、設(shè)立小金庫(kù)等都證實(shí)了這一點(diǎn)。
   　　
   　　——尋租。政府及其官員在尋租過程中未必都是被動(dòng)的角色，充當(dāng)主動(dòng)角色的情況也大量存在，即“政治創(chuàng)租”。它扭曲了經(jīng)濟(jì)資源的有效配置，導(dǎo)致政府失敗，近年來，公路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的腐敗大案就是明證。
   　　
   　　公路基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口較大
   　　
   　　經(jīng)過年以來的加快發(fā)展，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良性發(fā)展進(jìn)程已經(jīng)啟動(dòng)，但是我國(guó)干線公路仍然處于大規(guī)模建設(shè)階段，而且全國(guó)特別是西部地區(qū)農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后面貌還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有改變，“十五”到年正是公路交通發(fā)展突破“瓶頸”制約的關(guān)鍵時(shí)期，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度不僅不能減緩，而且還需要繼續(xù)加強(qiáng)。但各地公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目前仍然存在較嚴(yán)重的資金短缺問題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是干線公路建設(shè)資本金來源不足，這在西部開發(fā)省際公路通道建設(shè)上表現(xiàn)尤為突出，由于中央專項(xiàng)資金有限，目前西部通道有一半以上的建設(shè)項(xiàng)目還沒有落實(shí)資本金，這些項(xiàng)目前期工作已經(jīng)明顯滯后二是縣鄉(xiāng)農(nóng)村公路建設(shè)需要穩(wěn)定的資金來源渠道。張春賢部長(zhǎng)在全國(guó)交通廳局長(zhǎng)會(huì)議上提出了實(shí)現(xiàn)交通新的跨越式發(fā)展的目標(biāo)和要求：年，公路總里程要達(dá)到萬(wàn)至萬(wàn)公里，全面建成“五縱七橫”國(guó)道主干線；高速公路總里程達(dá)到萬(wàn)公里。年，全國(guó)公路總里程要達(dá)到萬(wàn)至萬(wàn)公里；高速公路總里程達(dá)到萬(wàn)公里以卜�！笆�五”期間全國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資還有約億的需求，資金缺口將達(dá)到億元，約的資金缺口仍需要通過市場(chǎng)融資來解決。
   　　
   　　同時(shí)，根據(jù)××年公路水路交通行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全年公路建設(shè)累計(jì)到位資金億元，其中國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金占，車購(gòu)稅占，國(guó)內(nèi)貸款占，自籌及其它資金占。這說明，在以往的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中國(guó)家預(yù)算的公路建設(shè)資金十分有限，自籌和其他資金占到將近一半，從我國(guó)財(cái)政對(duì)基本建設(shè)的投入趨勢(shì)來看，這種情況在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)存在。我國(guó)財(cái)政對(duì)基本建設(shè)的投入趨勢(shì)如圖所示。
   　　
   　　公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的途徑及措施
   　　
   　　公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的途徑及模式
   　　
   　　根據(jù)以上分析，結(jié)合我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的途徑主要有四種：一是建設(shè)承包，即將公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)轉(zhuǎn)包給私營(yíng)企業(yè)，二是管理承包，即所有權(quán)歸國(guó)家，管理和經(jīng)營(yíng)責(zé)任委托給私營(yíng)企業(yè)，三是特許經(jīng)營(yíng)，即在一定時(shí)期內(nèi)，將資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理和控制交給私營(yíng)企業(yè)，四是全權(quán)轉(zhuǎn)讓，即將所有權(quán)徹底轉(zhuǎn)讓給私人部門，這種情況極少。具體模式見表所示。
   　　
   　　公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的措施
   　　
   　　加強(qiáng)公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的法律、法規(guī)建設(shè)
   　　
   　　目前，沒有一套完備的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化進(jìn)程，年頒布的《公路法》年修訂也沒有詳細(xì)、必要的規(guī)定。雖然交通部和國(guó)家計(jì)委也都頒布了一系列的規(guī)定和通知，但這些規(guī)定和通知之間互相有沖突，因此需要對(duì)它們進(jìn)行修改，并由國(guó)務(wù)院發(fā)布，制訂一套統(tǒng)一和綜合的程序。
   　　
   　　
   　　——建立公路基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入方面的法律法規(guī)，明確民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域、條件、空間和深度，為民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域指明方向。
   　　
   　　——建立公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化監(jiān)管、評(píng)估方面的法律法規(guī)，規(guī)范民營(yíng)企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)公路基礎(chǔ)設(shè)施的行為，保證公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化健康發(fā)展和公共利益的充分實(shí)現(xiàn)。
   　　
   　　——建立公路基礎(chǔ)實(shí)施民營(yíng)化權(quán)益保障方面的法律法規(guī)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)出明確的號(hào)召，排除民營(yíng)企業(yè)的顧慮，積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域。
   　　
   　　——建立公路基礎(chǔ)設(shè)施成本—效益衡量方面的法律法規(guī)，為公路基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施民營(yíng)化提供科學(xué)、合理的定量依據(jù)，充分實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的增值保值
   　　
   　　培育和發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的資本市場(chǎng)
   　　
   　　積極培育和發(fā)展資本市場(chǎng)，通過資本市場(chǎng)為公路基礎(chǔ)設(shè)施籌集建設(shè)資金，是公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的重要途徑，目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資本化、證券化程度很低，全國(guó)上市公司不到家，主業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的只有的多家，公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的上市公司更少，但是這些為數(shù)不多的上市企業(yè)籌集的資金數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府在很多項(xiàng)目上的財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)建設(shè)資金。因此，可以在公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，運(yùn)用上市、債券等融資手段，培育和發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的資本市場(chǎng)，加快公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的進(jìn)程。同時(shí)，還可以通過員工集資持股、管理層收購(gòu)、個(gè)人委托貸款等方式，培育和發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的資本市場(chǎng)。
   　　
   　　有選擇的實(shí)施公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化
   　　
   　　在正確看待公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的同時(shí)，還應(yīng)該有選擇地實(shí)施公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化，這是由公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性所決定的。公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般可分為盈利性、微利性和純公益性。最后一類投資一般由政府財(cái)政承擔(dān)；微利性項(xiàng)目以私人投資為主體輔以政府補(bǔ)貼；盈利性項(xiàng)目，只要給予的運(yùn)營(yíng)價(jià)格合理，在經(jīng)營(yíng)規(guī)范的條件下，可收回投資并獲社會(huì)平均利潤(rùn)，這類項(xiàng)目本身就具有一定吸引力，除項(xiàng)目投資前期給予適當(dāng)?shù)恼�策�?yōu)惠外，政府可不作其它擔(dān)保。
   　　
   　　嚴(yán)格政府的信用約束機(jī)制
   　　
   　　對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化面臨的問題進(jìn)行分析表明，信用缺乏已成為我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化實(shí)際經(jīng)營(yíng)過程中的突出問題，是影響我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化快速發(fā)展的主要障礙之一。民間資本投向公路基礎(chǔ)設(shè)施，投資階段一般很順利，經(jīng)營(yíng)收費(fèi)階段就會(huì)出現(xiàn)很多問題。政府缺乏信用，起因于政府的行為約束較弱，如果要加快公路基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化的步伐，首先要嚴(yán)格政府的信用約束機(jī)制，要求各級(jí)政府必須有誠(chéng)信，這是投資軟環(huán)境最重要的一條。
   

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