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XX市居委會組織建設與社區(qū)民主發(fā)展研究報告
城市是現(xiàn)代化文明的載體，城市發(fā)展對社會的發(fā)展具有全方位的意義。因而，城市的組織和管理對一個國家的組織和管理具有重要的作用，在一定條件下，這種作用是決定性的。 城市“是一種按共同體方式生活的有機體。不管它在經(jīng)驗上是如何產(chǎn)生的，按其存在，它必須作為一個整體來看待，城市由具體的合作社和家庭組成，在同它們的關系上，城市處于必然的依附之中�！边@是德國學者斐迪南·滕尼斯在其《共同體與社會》一書中，對城市的所作的社會學解釋。由此，我們似乎可以做出這樣的判斷：決定農村社會的是人與土地；而決定城市社會的是人與組織。城市的內在特性決定了城市的組織和管理的關鍵是人的組織化。擺脫對土地的依賴是城市人的最基本特點。這決定了城市中的人是以其在現(xiàn)實生活中所擁有的獨立和自主為存在前提。城市的生存方式和生活方式?jīng)Q定了這種獨立和自主只是一種本質的規(guī)定，而不是一種現(xiàn)實的規(guī)定，因為，在城市生活中，這種獨立和自主脫離了城市的社會網(wǎng)絡就失去了其真正的意義。從這意義上講，城市中的人在擁有獨立和自主本質規(guī)定性的同時，還具有對組織化的內在需求。所以，人的組織化，從形式上看，是城市組織和管理的要求；但從本質上看，是人的城市生活的內在要求。 對于城市管理來說，利用城市人所具有的內在組織化要求，推動城市的組織和管理，是其投入產(chǎn)出最高的管理方式。具體來說，城市的組織和管理，最根本的不是政府去直接組織社會，而應是政府幫助社會進行自我組織，并通過這些社會組織來實現(xiàn)城市管理。在這種努力中，城市基層社會自治是最應開發(fā)和利用的資源，因為，這種自治既能成為城市人獨立自主性和組織性共同實現(xiàn)的最好形式，也能成為城市政府有效管理社會的重要基礎。因而，從一定意義上講，“以人為本”的城市管理和發(fā)展，其組織和管理層面的具體的體現(xiàn)就是城市基層社會自治。 在中國的城市管理和組織的生活中，基層社會自治不是新鮮的東西，已有相當長的實踐歷史，這就是人們熟悉的城市基層群眾自治，其具體組織形式是城市居委會。在這實踐中，不論是過去還是現(xiàn)在，作為中國最大城市的XX都做出了自己的貢獻。在XX這樣一個特大城市，基層群眾自治所形成的政治資源，管理資源和文化資源對于城市建設和管理具有十分重要的意義。因而，XX在新中國發(fā)展的各個歷史時期，都十分重視對這個資源的開發(fā)和利用。改革開放后，尤其是進入九十年代以來，社會主義市場經(jīng)濟的全面推行給城市建設和管理帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，使XX從政治的高度和從城市管理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，來把握和推進城市基層群眾自治，取得了積極成效，為城市基層群眾自治更加全面健康地發(fā)展奠定了重要基礎。 一、居委會組織與XX城市社會 在中國社會，“XX”這個地域名稱，在一定程度上已成了“城市社會”的代名詞，人們常常用“小XX”來形容某個城鎮(zhèn)的繁華和現(xiàn)代化。這個觀念來自與XX在中國城市社會發(fā)展中的重要地位。在近代中國，XX是遠東的最大城市；解放后，XX是新中國的重要經(jīng)濟中心。目前，XX有人口1349萬，其中城市人口800多萬。不論行政區(qū)域還是人口規(guī)模，XX都算得上是一個特大城市，在世界城市規(guī)模排名中名列前列。 XX實際上是一個國內移民社會。近代工商業(yè)的發(fā)展和移民社會特殊的社會結構和傳統(tǒng)，使XX這個城市社會在中國近代社會發(fā)展中，比較早地成為一個具有一定現(xiàn)代化特征的現(xiàn)代城市社會，但是，由于帝國主義的侵略，解放前的XX城市具有比較嚴重的殖民地化色彩。解放后，不論中央政府還是XX地方政府，都從XX在中國現(xiàn)代化發(fā)展中的實際地位出發(fā)，將XX的建設和發(fā)展置于國家總體發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位。XX市國民經(jīng)濟第一個五年計劃就指出：要在原有的工業(yè)基地和商業(yè)交通中心地位的基礎上，通過一定時間的努力，“把XX改造成為一個社會主義先進城市。”因此，解放后的XX從一開始就十分重視城市的建設和管理，城市居民委員會在XX出現(xiàn)和確立正是這種努力的產(chǎn)物。 美國學者R·E·帕克等人認為：“城市生活的一個極大特征是，各種各樣的人相互見面又相互渾淆在一起，但卻從未相互充分了解”，因而，“個人和個人組成的團體，由于在情感和了解方面相互遠離，他們完全生活在相互依存的狀態(tài)，而不是生活在感情親密的狀態(tài)中”，（《城市社會學》第26頁。）因而，城市社會的組織和管理必須同時兼顧社會組織性的需要和個體獨立性的要求。在這其中，基于生產(chǎn)的分工和城市對個體生活空間的壓縮所形成的城市生活的相互依存性，是城市社會組織和管理的重要基點�；谶@樣的基點以及城市組織和管理的內在要求，現(xiàn)代城市組織和管理都必然要從自治這個價值出發(fā)，充分動用社會成員的自主性和參與性所形成的自治資源來組織城市社會，推動城市社會的管理和發(fā)展�？梢哉f，自治是現(xiàn)代城市社會本質特征，是城市社會組織和管理的核心基礎；任何類型的城市，只要以現(xiàn)代化發(fā)展為目標，都必須熟練地開發(fā)和利用這個重要資源。以建設“社會主義先進城市”為目標的XX和中國其它大城市一樣，在解放后的發(fā)展中，一開始就在這方面進行積極的探索和實踐。 新中國的建立，標志著舊制度的全面滅亡。解放后，隨著國民黨時期的保甲制度的廢除，新制度的創(chuàng)設就必然成為城市組織和管理的重要問題，這對于缺乏城市管理經(jīng)驗的黨和政府來說，無疑是一個大的挑戰(zhàn)。面對百廢待興的現(xiàn)實發(fā)展要求，以動員群眾、組織群眾為使命的城市社會的政治動員和組織動員，成為黨和政府在解放初期組織和管理社會的基本方式。在當時，政治動員和組織動員主要體現(xiàn)為兩大方面：一是動員群眾。首先是動員群眾參加里弄的管理，成為自我服務和自我管理的主體力量。黃浦區(qū)人民廣場街道所轄地域，解放前是跑馬廳，云集了各種社會流氓黑勢力。解放后，為了改造這個地區(qū)，黨和政府積極動員所在地的居民以主人翁的姿態(tài)創(chuàng)立新的生活。通過宣傳和教育，群眾開始積極參與街坊里弄的公益活動，他們主動打掃房前屋后，一起動手疏通水道，聯(lián)手制止流氓作案，使里弄的面貌煥然一新。其次是動員里弄中的積極分子成為帶領群眾、組織群眾的核心。當時，主要動員民主人士、中小學教師等參與里弄的工作。黨和政府的信任，使出來工作的人往往有比較高的工作熱情。他們到里弄了解情況，宣傳黨和政府的政策，做群眾工作，取得了積極的成效。在跑馬廳附近的一些里弄，尤其是康福里、順天村、龍門、八仙等里弄，在這些積極分子的工作下，群眾被全面動員了起來，有效地鎮(zhèn)住了地區(qū)中的流氓邪氣，改變了社會風氣。二是組織群眾。在解放初期，組織群眾的基本目的就是動員群眾實現(xiàn)自救、自我管理，以渡過解放初期比較嚴峻的經(jīng)濟和社會生活。所以，當時，黨和政府積極發(fā)動群眾通過自我組織，解決自己的安全和福利等問題。如1949年12月成立的康福里居民福利委員會。據(jù)統(tǒng)計，根據(jù)市民的意愿，全市在解放后的很短時間里，組織起104個自來水管理委員會，11650個居民衛(wèi)生小組和16396個不同規(guī)模的人民防護隊，發(fā)展隊員74320人。1950年11月，全市開展“冬防”工作，各區(qū)建立“冬防”辦事處，并在原有的各種類型的委員會基礎上組織人民“冬防”服務隊2020個，發(fā)展隊員174846人。這個“冬防”服務隊就是XX居民委員會的前身。 動員和發(fā)動群眾是黨領導的政治優(yōu)勢。利用這個優(yōu)勢，黨通過解放初期城市社會形成群眾性的自我救濟、自我服務和自我管理的實踐和探索，創(chuàng)造性地形成了城市基層群眾自治這個新的制度。實際上，發(fā)動群眾實現(xiàn)自我服務和管理，是解放后XX城市組織和管理的歷史起點和工作起點。這個起點直接影響了XX城市組織和管理的后來發(fā)展，并留下了深刻的歷史印記。1951年4月20日，XX市人民政府和市政治協(xié)商委員會召開街道里弄代表會議，決定將“冬防”服務隊更名為居民委員會，并在城市基層社會全面建立居民委員會。當時的居民委員會干部主要由家庭婦女、在職職工、失業(yè)工人、工商業(yè)者及其家屬、個體勞動者擔任，全屬義務性質。由于這些居民委員會直接聯(lián)系著新生的政權和社會，所以，當時的各區(qū)政府都把鞏固和發(fā)展已組織起來的居民委員會作為一項重要的工作來抓，以保證政權和社會的穩(wěn)定。1952年7月，XX市人民政府頒布《XX市居民委員會組織暫行辦法草案》，明確其為群眾性自治組織。到1952年底，全市共建立居民委員會3891個，居民委員49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委員會組織。1954年，國家頒布《城市居民委員會組織條例》，穩(wěn)定和統(tǒng)一全國的居民委員會。依據(jù)條例，居民委員會一般都下設福利、治保、文教、衛(wèi)生、調解五個工作委員會。至此，居民委員會的組織以及由此形成的城市基層群眾自治制度初步定型，并納入社會主義新中國的民主制度體系，成為其中的一個重要組成部分。 對于這個時期的居委會，浦東新區(qū)濰坊新村街道在1998年完成的《居委會自身組織體制和運作機制》的研究報告中作了這樣描述：“解放初期到1958年，居委會是典型的自我教育、自我管理、自我服務的自治性群眾組織。居民委員會干部由居民直接選舉產(chǎn)生，居委會主任、副主任和治保主任、婦代主任、福利主任都不拿津貼、義務工作。不少在職職工、在學高中生，業(yè)余時間也愛往居委會跑，大家將居委會當成家。當時，工廠、商店等招工機會很多，居委會干部寧可不拿一分錢，整天在居委會義務工作，卻不愿進工廠、商店去干有固定收入的工作，其原因是擔任居委會干部有光榮感。解放初期的居委會工作內容中，治安工作是其中的重要組成部分。當時居委干部及各居民小組治保員主要配合、協(xié)助派出所開展這項工作。解放初期的居委會還沒有建立黨支部，居委會工作主要接受街道辦事處的指導，辦事處的干部三天兩頭在居委會，與居委會干部一起工作。當時居委會工作大多根據(jù)居委會轄區(qū)內的居民意見、要求來確定，如組織居民義務勞動，改善居住環(huán)境。該時期居委會主任和其他居委會干部在居民群眾中有很高威信。由于居委會干部長年累月與居民群眾在一起，所以，幾乎每家每戶都認得居委會主任，有的年事高的居委會主任幾乎成了居民群眾的‘老長輩’，家里事、鄰里事、里弄事，都會找居委會主任反映，請示居委會干部幫助解決。居委會干部與群眾關系融洽，因此，居委會換屆改選、推薦候選人等選舉工作開展也比較順利�！敝砸谶@里引這么長一段文字，目的在于表明產(chǎn)生于群眾的居委會其原先所具有的一些基本特征，展現(xiàn)居委會在居民群眾中的實際地位和作用，以啟發(fā)現(xiàn)在以及未來的居委會建設和發(fā)展。 從上述這段描述中可以看到，作為群眾性自治組織，解放初期的居委會通過自身的努力，在群眾中比較好地發(fā)揮了自我組織、自我管理和自我服務的作用，確立了自身的崇高地位和良好形象。遺憾的是這個良好的基礎沒有給居民委員帶來更為良好的發(fā)展。1958年“大躍進”開始后，在大辦城市人民公設的影響下，居委會的性質開始發(fā)生變化，“生產(chǎn)后方、生活場所、階級斗爭前哨”成為居委會建設的新目標。于是，居委會由自治性的組織，開始逐漸向生產(chǎn)性組織和政府行政性組織轉變：辦各種生產(chǎn)性和服務性組織，在方便群眾生活的同時，吸納婦女，使婦女走出家庭。生產(chǎn)發(fā)展使居委會形成了自己可支配的財力，到六十年代初，居委會專職干部每月有了固定的津貼收入。與此同時，居委會工作也日趨行政性，并逐漸成為街道辦事處的“派出機構”，于是居委會就由產(chǎn)生于群眾、并服務于群眾的自治性組織演變成為指揮群眾、領導群眾的行政領導性組織。1963年以后，隨著里弄黨支部的普遍建立，在里弄黨支部的作用下，居委會工作的領導性和指揮性得到了進一步加強。原先里弄居委會的工作被統(tǒng)攝進里弄黨支部，居委會工作實際上里弄黨支部領導，里弄黨支部說了算。這嚴重地直接影響了居委會的群眾性和自治性的發(fā)揮。 “文革”開始后，在極左思想影響下，居委會由群眾自治組織完全變成了群眾革命組織。1967年，居委會被改名為“里弄革命委員會”（簡稱“里革委”），設二組（政宣組、服務組）、三隊（群眾專政隊、業(yè)余工宣隊、民兵小分隊），主要的功能是：搞階級斗爭，對地區(qū)內的“四類分子”進行監(jiān)督改造；辦“向陽院”，學習毛選，斗資批修；動員知識青年上山下鄉(xiāng)和辦理下鄉(xiāng)青年病退及安排勞動；戶口檢查和外來人員登記、社會治安以及必要的社會救助等。由于組織結構和功能的變化，居委會這個群眾性自治組織在一定程度上演化為基層政權性組織，成為“無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級全面專政”的一個組成部分�！拔母铩苯Y束后，這種狀況開始得到改變。1979年，全國人大重申1954年分布的《城市居民委員會組織條例》，撤銷里弄革命委員會，恢復居委會名稱。黨支部書記、居委會主任、婦代會主任，成為居民區(qū)工作的領導主體。居委會設治保、調解、衛(wèi)生、勞動、文教、民政福利六個工作委員會。居委會干部以離退休人員為主，占總人數(shù)的80－90%。干部人數(shù)一般為9人，最小為5人。從1984年起，各居委會紛紛舉辦各種社區(qū)勞動服務組織和第三產(chǎn)業(yè)，如便民利民服務設施、飲食店、煙雜店、旅館、打包、裝潢建筑、廢品回收站、簡易托兒所。以普陀區(qū)長壽路街道的藥水弄第五居委會為利，該居委會在一無場地、二無資金、三無人才、四無經(jīng)驗的情況下，白手起家搞了三年，年利潤突破30萬元。依據(jù)有關規(guī)定，居委會在這些經(jīng)濟活動中所獲得的收益，除上繳一部分外，余下的作為居委會添置設備、為民辦事實以及干部獎金。因此，在當時的條件下，這些社會綜合服務項目和設施不僅收到了良好社會效益，促進了社區(qū)的建設和發(fā)展，而且也在一定程度上改善了居委會的工作條件。 1989年全國人大頒布了《城市居民委員會組織法》，進一步明確居委會的性質與任務、組織與功能。XX的居委會發(fā)展因此進入新的時期，體現(xiàn)在三個方面：一是開始依據(jù)居民委員會組織法選舉和組織居委會。普陀區(qū)到1990年底，全區(qū)262個居委會選舉產(chǎn)生居委會委員2067人。在這次選舉中，有的參選率高達100%。雖然當時居委會的選舉還主要由街道黨政直接主導，形式性的成分比較強，但是，這種形式和程序的出現(xiàn)還是客觀上為居委會的建設和發(fā)展提供了一個新的政治基礎。二是居委會開始面向居民，構筑更為完善服務體系。90年代初，隨著人民生活質量的日益提高，居民對社區(qū)服務的要求也越來越高，各居民委員會認真貫徹市區(qū)工作會議精神，以社區(qū)為依托，以方便居民、服務居民、提高居民生活質量為基點，大力開展社區(qū)服務，建立社區(qū)服務中心，加強社區(qū)建設與管理，使便民利民服務經(jīng)�；⒅鸩叫纬删哂芯游瘯厣男滦蜕鐓^(qū)服務體系。在這個過程中，居委會構建起了一支自愿者隊伍。自愿者隊伍的出現(xiàn)，一方面支撐了新的社區(qū)服務體系，另一方面擴大了居民對社區(qū)事務的參與，為基層群眾自治的建設和發(fā)展奠定了良好的社會基礎。三是居委會與三產(chǎn)創(chuàng)收徹底脫鉤，居委會原有的經(jīng)營項目由街道集中統(tǒng)一管理，居委會的行政開支和干部的津貼由街道統(tǒng)一承擔，從而使居委會徹底擺脫其組織生產(chǎn)的經(jīng)濟功能，回到其自治的范疇中。 XX的居委會發(fā)展至今天，已將近走過半個世紀的歷程。在這半個世紀的發(fā)展中，不論在那一個歷史發(fā)展時期，居委會的存在與發(fā)展都與整個XX城市社會的存在與發(fā)展同呼吸、共命運，在各個不同的歷史時期做出了自己特點的歷史貢獻。這個歷史事實充分表明，居委會組織對XX這個城市的生存和發(fā)展具有至關重要的作用，它穩(wěn)定著社會、服務著大眾、支撐著政府。居委會畢竟是一個基層性的組織，個體的能量十分有限，因而，居委會的建設和發(fā)展在很大程度有賴于整個城市的建設和發(fā)展。XX九十年代后的發(fā)展，在給居委會工作提出一系列新的挑戰(zhàn)的同時，也給XX的居委會發(fā)展提供了比較充分的經(jīng)濟資源、社會資源和政治資源，使XX居委會在社區(qū)建設和基層民主建設中開始發(fā)揮越來越重要的作用。 二、政府、社會與居委會 居委會是基層群眾自治組織，本質上屬于社會，是社會性的政治組織。但是，作為一個組織，它在地位和功能上超越了社會，成為代表社會、溝通政府與社會的組織。因而，作為群眾自治組織，居委會實際上處于政府與社會之間：對政府而言，它是政府與社會的“中介體”，一旦政府與其聯(lián)接，它就成為政府調控社會的重要“末梢”；對于社會而言，它是社會的自治組織，維護社會公益，提供公共服務，表達公眾利益。居委會的存在空間決定了居委會實際的地位及其承擔實際功能，在很大程度上決定于政府與社會這兩個力量對其的作用和影響。在政府主導型的社會發(fā)展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現(xiàn)程度。改革開放以來的中國經(jīng)濟和社會發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變的發(fā)展過程，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，深刻地改變了政府與社會關系，從而為基層群眾自治的發(fā)展提供了廣闊的空間。為了更好地把握社會主義市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展對城市基層群眾自治的作用和影響，我們首先必須考察在傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟和社會體制規(guī)約和影響下的居民委員會地位和功能的現(xiàn)實狀況。在政府、居委會和社會這個基本的關系構架中，居委會的實際地位和功能可以通過以下四個方面的考察而得到說明。 （一）、居委會與基層政府 在XX這樣大型城市，居委會與基層政府的接觸主要體現(xiàn)在居委會與區(qū)政府的派出機構――街道辦事處的關系上。這是兩個不同性質的組織，一個是城市基層群眾自治組織，屬于社會；一個是政府的派出機構，屬于政府�！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作”�！禭X市街道辦事處條例》第八條“街道辦事處的職責”中的第一項也規(guī)定：“指導、幫助居民委員會開展組織建設、制度建設和其他工作”。因而，從法律上講，街道辦事處與居委會的關系是指導和被指導關系，發(fā)揮“指導、調研、協(xié)調、服務”的職能是街道辦事處指導、幫助居民委員會開展組織建設、制度建設和其他工作的主要方式。但是，在計劃經(jīng)濟體制所形成的全能型政府調控模式下，居委會基本上失去了應有的“自治性”，由社會歸屬到政府，成為政府派出機構的“派出機構”，從而由自治性的群眾組織，基本上變成一個行政性的政府組織，其具體體現(xiàn)在人事、職責、考核這三個方面。 第一、人事。法律規(guī)定，作為群眾自治組織，居委會應選舉產(chǎn)生。事實表明，以選舉的方式組成居委會已成為共識，并得到廣泛的執(zhí)行，但是由于對社會動員比較有限，加上政府的直接干預，這種選舉基本上流于形式。居委會的選舉一般都是在街道的幫助下進行的，但出于政府行政管理的需要，這種幫助實際上與直接主導居委會選舉沒有什么兩樣。居委會干部的候選人基本上由街道黨工委的組織科來考察和選定，然后提交居委會選舉，而且多采取間接選舉和等額選舉方式。有的街道因工作需要，在非本居住區(qū)的人員中選聘居委會干部。顯然，選舉成為了一種形式，在這種選舉中，結果比程序更為重要。組成后的居委會的三頭（黨支部書記、主任、婦代主任）屬于街道管，居委會中的各職能組織的干部，由居委會直接聘用，報請街道組織科備案。因而，街道要承擔居委會專職和聘用的工資。在這樣的選舉方式和人事制度下，居委會干部實際上成了政府聘用的干部，因而，對這些居委會干部來說，他們的工作不是直接面對社會的要求，而是直接面對政府的要求。人是組織的主體，工作的主體，因而，直接關系到組織的性質和功能。這樣的人事關系，必然會從根本上影響居委會的群眾性和自治性。 第二、職責。依據(jù)居委會組織法，居委會的職能可概括為六大方面：政治整合；公共服務；民間調解；治安維護；政府協(xié)助；民意表達。但在實際的工作中，街道所承擔的工作遠遠大于法律的規(guī)定。據(jù)初步統(tǒng)計，居委會的實際工作內容有十大類百余項。這十大類是：環(huán)境衛(wèi)生，社會治安，物業(yè)管理，民政幫困，計劃生育、糾紛調節(jié)，宣傳教育，文明達標，收款收費，人口普查。居委會工作范圍的嚴重“膨脹”與居委會組織的行政化密切相關。在居委會成為政府派出機構的“派出機構”的情況下，政府派出機構及其相關的職能部門，都有意無意地把居委會作為自身的一個工作機構，并將自身的一些工作委派給居委會承擔，于是形成了居委會干部常說的“下面一根針，上面千條線”的工作格局。據(jù)調查，目前與居委會工作有關的部門有40多個，在街道這個層面與居委會工作發(fā)生聯(lián)系的職能部門有：街道辦事處的民政科、勞動科、社教科、衛(wèi)生科、城管科、財審科、行政辦公室、綜合治理辦公室、警署、房管辦、環(huán)衛(wèi)所、工商所、糧管所、街道醫(yī)院以及區(qū)園林管理所。 第三、考核。從理論上講，作為基層群眾自治組織，居委會工作的好壞應由居民或居民代表來考核、評價，而擔當指導角色的政府部門主要是提建議和提意見。但實際的情況并非如此。在指導與被指導的關系變?yōu)轭I導與被領導關系的情況下，居委會的工作不是面向社會，而是面向政府，因而，對居委會來說，政府的評價要比社會的評價重要。政府為了促進居委會更好地承擔政府的工作，實現(xiàn)政府的工作目標，往往以考核、評比代替工作上的指導，以考核、評先進為指揮棒左右居委會的工作精力投向。據(jù)調查，目前居委會所有工作幾乎年年都有評比和考核，評比的內容主要有：居委會的軟硬條件要進行達標評比；居委會工作要進行上等級（從一級到三級）評比；社區(qū)服務工作要評選社區(qū)服務示范小區(qū)；精神文明創(chuàng)建工作要評選文明小區(qū)；社會治安工作要評選安全小區(qū)、安全示范點；環(huán)境衛(wèi)生工作要評選衛(wèi)生優(yōu)美小區(qū)等等。街道對居委會具體工作的考核，往往實行工作年度目標考核。這種考核實際上是辦事處各科室對居委會工作考核，因而，一到年末，居委會往往要應接不暇地接待考核和檢查。以嘉定區(qū)被調查的10個居委會為例，1996年至1997年兩年共接受上級（不包括市）考核247次，檢查434次、驗收評比168次，年均每個居委會接受考核、檢查、評比42.5次；另外共參加上級召開的會議總數(shù)達1790次，年均每個居委會達90人次。 從以上三個方面，我們不難看出居委會與政府之間的關系，不是相對獨立的關系，而是全面依附的關系。政府全面主導了居委會的工作，從而使居委會日益與社會脫離，成為代表政府管理社會的力量，失去了自治性，而成為行政性的組織。 （二）、居委會與居民區(qū)黨支部 居民區(qū)黨支部作為黨在社會的基層組織，直接接受其上級組織，即街道黨工委的領導；而在社區(qū)中，它則承擔著領導核心的作用�！蛾P于加強和改進社區(qū)黨的建設工作的若干意見》的滬委（97）7號文件指出：“居民區(qū)黨支部是黨在社區(qū)最基層的組織，是居民區(qū)各種組織和各項工作的領導核心”。因此，居委會實際上是在由街道辦事處、街道黨工委和居民區(qū)黨支部所構成的權力網(wǎng)絡中開展活動的。對于居委會來說，居民區(qū)黨支部是其領導力量，同時也是其實現(xiàn)有效自治的重要政治基礎。因而，居民區(qū)黨支部與居委會的關系直接關系到居委會的實際地位和功能。 居委會的工作是在居民區(qū)黨支部的領導下進行的。在組織上，居委會中的主要黨員干部，往往是支委的成員，有的居委會主任甚至同時兼任居民區(qū)黨支部書記。依據(jù)規(guī)定，居民區(qū)黨支部所承擔的與居委會工作有直接關系的主要職責是：宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，執(zhí)行上級黨組織的決議，團結、組織黨員和群眾完成本居民委員會所擔負的各項任務；支持和保證居委會依法履行職責；按照街道黨工委的要求，做好居委會干部的教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督工作；密切聯(lián)系群眾，反映群眾的意見和要求，做好群眾工作，搞好各項服務；加強精神文明建設，教育居民遵紀守法，保證和促進居民區(qū)的管理、服務和穩(wěn)定。由此可見，居民區(qū)黨支部在整合社區(qū)、管理社區(qū)和服務社區(qū)方面具有很強的功能。在居委會對社區(qū)的組織能力比較有限的情況下，居民區(qū)黨支部以及所屬的黨小組和黨員則成為居委會工作的重要組織力量。 所以，在基層政治建設中，居民區(qū)黨支部的建設往往占有十分重要的地位，這不僅因為居民區(qū)黨支部是基層政治的領導核心，而且因為在居委會工作高度行政化的條件下，街道這個層面的黨政都希望通過強有力的居民區(qū)黨組織來保證街道黨政對居民區(qū)工作的指揮和領導。這樣，各街道都形成了這樣工作思路，即從居民區(qū)黨支部建設入手建設居委會，保證居委會工作的干部隊伍和工作機制，從而抓好居民區(qū)的工作。楊浦區(qū)殷行街道黨工委在其工作總結中比較清晰地表達了這種工作思路及其具體實踐：“‘火車跑得快，全靠車頭帶’。居民區(qū)黨支部的強與弱，關鍵在于一班人。街道結合居委會干部招聘，把素質好、文化程度高，又有一定能力的黨員選進居民區(qū)黨支部，使黨員居委干部在居民區(qū)黨支部的比例明顯上升。在1998年上半年的換屆選舉中，重點選好居民區(qū)黨支部帶頭人，使支部書記的整體素質有較明顯的提高，現(xiàn)55名居民區(qū)黨支部書記平均年齡為49歲，高中以上文化程度占61%,為生氣勃勃、富有創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建工作起到了重要組織保證作用，出現(xiàn)了一批善抓大事、能干實事、敢辦難事，深受居民歡迎的居民區(qū)黨支部”。 （三）、居委會與各類社會組織 在交往十分頻繁的現(xiàn)代社會，組織已成為社會的基本構成單位，成為社會存在和發(fā)展的基礎。居委會本身就是一種組織，是整個社會組織網(wǎng)絡體系的一個組成部分。因而，它實際面對的社會，不僅有居民區(qū)中的居民，而且有居民區(qū)中的各類社會組織。事實表明，社會越發(fā)展，社會組織越豐富多彩。因而，從發(fā)展的角度講，居委會如何面對社會組織的日益發(fā)展，協(xié)調好與各類社會組織的關系，必然直接關系到居委會的工作基礎、管理方式和資源組合。 XX市普陀區(qū)甘泉路街道到1999年，共有35個居委會，街道區(qū)域內約有630家企事業(yè)單位，各類社會團體組織約39個。經(jīng)調查，總結出居委會與社會組織的關系可以分為四類：一是居委會與行政性的社會組織的關系，這些組織包括愛衛(wèi)會、紅十字會、計生協(xié)會、殘疾人協(xié)會、雙擁協(xié)會、科普協(xié)會等。因為這類組織的工作與街道的行政工作往往熔于一體，所以，居委會與這些組織的關系多體現(xiàn)為行政性的關系，即接受這些組織所委托的工作，幫助這些組織履行職責。二是居委會與新興的社區(qū)服務和中介組織的關系，這些組織包括街道家庭教育指導中心、居委會自愿者組織以及社區(qū)服務中心等，街道要求貫徹政事分開，居委會干部不直接參與社區(qū)服務的具體事務，但是有權指導這類組織的活動和工作。三是居委會與本地區(qū)企事業(yè)單位的關系。居委會一般通過“黨建聯(lián)誼會”、“精神文明建設委員會”等組織形式，加強與企事業(yè)單位的聯(lián)系。較之與其他單位的關系，居委會與物業(yè)管理公司的關系更為密切，它能監(jiān)督物業(yè)公司的工作。四是居委會與民間社團組織的關系。隨著改革開放不斷深入，社會生活日益活躍，民間性的社團組織不斷涌現(xiàn)，如業(yè)主委員會、癌癥俱樂部、青少年外語角、老年拳操隊等。這些組織有的是街道或居委會倡導組建的，有的是自發(fā)組織的。它們一般獨立活動，與居委會的關系比較自由，不存在領導或指導關系。但是，由于這些組織直接聯(lián)系著社區(qū)居民，因而，有些居委會會有意識地聯(lián)系這些組織，努力使這些組織成為居委會社區(qū)工作的重要支持力量，為此，居委會往往會有意識地提供一些方便，甚至會到街道為這些組織爭取少許的活動經(jīng)費。 上述四類關系，實際上可以分為兩大類：一是行政性的指導與被指導關系，如居委會與行政性的社會組織的關系、與社區(qū)服務和中介組織的關系；二是非行政性的協(xié)作關系，如居委會與本地區(qū)企事業(yè)單位的關系、與民間社團組織的關系。前一種關系對居委會的工作影響是雙向的，一方面是增加了居委會的工作內容，而另一方面則是使居委會職能的實現(xiàn)方式得到改善，因為，社區(qū)服務和中介組織所提供的服務往往與居民的生活直接相關，通過這些組織，居委會能比較有效地解決居民生活中存在的問題。對居委會來說，后一種關系具有比較積極的意義，因為，在與社區(qū)中企事業(yè)單位所建立的聯(lián)誼和合作關系中，居委會往往能從這些企事業(yè)單位中獲得一定的物力和財力的支持；而在與民間性社團組織的聯(lián)系中，居委會則能夠擴大與社區(qū)居民之間的溝通，密切與社區(qū)居民的關系，并使這些組織成為居委會工作的積極的組織力量。 在居委會與各類社會組織所建立的關系中，居民區(qū)黨支部或黨小組扮演了比較重要角色。這一方面與居民區(qū)黨支部是社區(qū)工作的領導核心有關，另一方面則與黨組織和黨員的作用有關，例如，居委會與企事業(yè)單位之間的聯(lián)系，很大程度上就是以“黨建聯(lián)誼會”的形式出現(xiàn)；而居委會與各類民間性社團組織所建立的關系，則與居民區(qū)黨員在其中所起的積極作用密切相關。由此，我們可以看到，居委會與基層政府、居民區(qū)黨支部以及各類社會組織之間具有內在的聯(lián)系，從全局來看，居委會與基層政府之間的關系具有決定性的意義，因為，這直接關系到居委會實際性質。一個完全自治的居委會與居民區(qū)黨支部以及各類社會組織的關系將是另一類景觀。 （四）、居委會與社區(qū)居民 居委會是城市基層群眾自治組織，基層群眾，即社區(qū)居民是實現(xiàn)基層自治的主體力量。因而，從理論上講，居委會的生命力在于社區(qū)居民的積極參與。居委會與社區(qū)居民關系的最核心體現(xiàn)就是社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民的參與，主要取決于兩個方面：一是個體與社區(qū)的關系；二是參與本身的價值。前者是后者的基礎。依據(jù)居民的參與情況，改革開放以來，居委會與社區(qū)居民關系的發(fā)展實際上經(jīng)歷兩個發(fā)展時期： 一是被動參與時期。這主要出現(xiàn)在改革開放初期。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制及其所衍生的單位組織體制作用和影響下，人的社會存在主要體現(xiàn)為單位人的存在，人與單位之間的關系要大大強于人與社區(qū)聯(lián)系，甚至所謂人與社區(qū)的關系也是存在單位之中，如大型企事業(yè)單位中的職工生活區(qū)。與此同時，居委會的高度行政化也大大限制了人們自由參與的空間。 然而，人們畢竟是生活在具體的社區(qū)之中的，盡管由于單位屬性，人們對居委會的依賴不是那么全面和直接，但是這種依賴還是存在的，因為，在計劃經(jīng)濟條件下，所有的資源都控制在政府手中，居委會作為政府的執(zhí)行者，實際上也參與了這種控制，從而為人們對其形成依賴關系奠定了重要基礎。正是這種依賴關系，人們與居委會形成了一種特殊的參與關系，即被動地參與居委會活動。這種參與的目的不是要實現(xiàn)自己和社區(qū)的利益，而是要從居委會那里獲得政府所掌握的資源。 二是弱參與時期。這主要指在八十年代中期以來的居委會的建設和發(fā)展。隨著體制的變化，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，經(jīng)濟結構、社會組織結構以及社會生活方式都發(fā)生了巨大變化，人們的社會存在開始從“單位人”向更具活力的“社會人”轉化，于是，人們的生活與所在社區(qū)的關系也相應地開始趨向廣泛和密切。這種的發(fā)展趨勢分別影響了居委會和社區(qū)居民：一是社區(qū)日益成為人們生活的重要空間，社區(qū)的發(fā)展與人們生活的質量提高形成了越來越密切的關系，因而，人們開始關注社區(qū)，參與社區(qū)和影響社區(qū)；二是隨著社區(qū)建設在整個社會建設和發(fā)展中的地位和影響力的提高，居委會建設對社會穩(wěn)定和政治發(fā)展也日益凸現(xiàn)。但是基于傳統(tǒng)的慣性，政府在很長時間里是從管理的角度來重視居委會，在改革所形成的“兩級政府、三級管理和四級網(wǎng)絡”中，沒有把居委會當作一個相對獨立的社會組織和調控網(wǎng)絡，而依然把居委會作為政府行政的基層執(zhí)行網(wǎng)絡，因而，居委會的行政性并沒有因為社區(qū)的發(fā)展和居民自主性的提高而趨向弱化。顯然，在社區(qū)居民開始關注社區(qū)、參與社區(qū)和影響社區(qū)的趨勢下，居委會的行政化建設是不合適宜的。面對這樣的困境，居委會開始改變其工作方式，即以政治性或行政性的手段動員社區(qū)居民參與社區(qū)建設，如號召居民參與“建文明城市，創(chuàng)文明小區(qū)，當文明家庭，作文明市民”的活動，向居民提出“愛我小區(qū)，從我做起”、“清潔我家庭，清潔我樓組，清潔我小區(qū)”等要求，并組織了各種類型的自愿者隊伍，確立了各種類型的居民互幫互助機制。雖然這種參與在總體上還是屬于政府動員的，但是由于所參與的事務與居民生活有直接關系，所以，在這種參與中，居民還是投入了比較高的熱情，主動配合居委會，體現(xiàn)出一定的主動性和自主性。但是，居委會的行政化還是在一定程度上削弱了這種參與的內在自治性，所以，居委會所動員起來的參與，與完全實行基層群眾自治條件下的參與相比，還是屬于弱參與，因為，許多居民并沒有把這種參與看作是自身權利的實現(xiàn)，而僅僅從義務的角度來認識這種參與，并沒有賦予很高的價值。這一點可以從居民對居委會選舉的積極性不高的事實中得以一定的說明。 雖然，從被動參與發(fā)展到弱參與并沒有從根本上改變居委會與社區(qū)居民關系的性質，但是，這期間變化所展現(xiàn)出的發(fā)展趨勢是積極的，有利于城市基層群眾自治的建設和發(fā)展。一旦居委會的工作真正從行政性走回其原有的自治性，那么居委會與社區(qū)居民的關系就必將發(fā)生根本性的變化。 三、制度創(chuàng)新與居委會管理體制的完善 從行政管理角度看，居委會所組成的網(wǎng)絡，是政府有效調控社會重要基礎。在XX，居委會這個網(wǎng)絡被視為第四級網(wǎng)絡，與市政府、區(qū)政府和街道辦事處這三級網(wǎng)絡相聯(lián)接。從民主建設的角度看，居委會是建設和發(fā)展社會主義基層民主的核心陣地，而基層民主建設對國家的民主化進程具有重要的戰(zhàn)略意義。因而，改革開放以來，一直努力推進XX市現(xiàn)代化發(fā)展進程的XX市的歷屆市委和市政府，都努力推進居委會的建設和發(fā)展。進入九十年代后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的推行，為了適應經(jīng)濟和社會結構的變化，XX提出了“二級政府、三級管理”的新體制，形成了以社區(qū)建設和管理為基礎的新的城市管理格局。在這新體制、新格局下，居委會的建設和發(fā)展對整個城市的建設和發(fā)展具有了更加重要的戰(zhàn)略意義。因此，在1996年的XX市城區(qū)工作會議之后，XX的居委會建設和發(fā)展就逐漸步入一個新的發(fā)展時期，其特征有二：一是制度創(chuàng)新；二是依法發(fā)展。 但是，應該指出的是，1996年以后的居委會發(fā)展，開始還主要從城市建設和管理，從保持社會穩(wěn)定和發(fā)展的角度來推進的。但是，隨著經(jīng)濟體制變革的深入，尤其是傳統(tǒng)的單位組織的性質在社會主義市場經(jīng)濟條件下的變化，社區(qū)日益成為市民生活的重要歸宿，與此同時，市民的社會自主性和權益意識日益增強。為了適應社會主體的變化，居委會這個基層群眾自治組織的發(fā)展開始有意識地逐漸從行政性的歸屬向社會性的歸屬轉化。對于居委會這種隨社會發(fā)展而出現(xiàn)的“回歸本性”的發(fā)展，XX市的各級政府給予了高度重視，于是在九十年代末，XX市委和市政府同時開始從行政和政治這兩個角度來建設和發(fā)展居委會，即不僅關注居委會作為一個最基層的組織所能夠承擔社會職能；而且關注居委會作為城市基層群眾自治組織對推進中國基層民主建設所具有的意義。因而，1996年以來的居委會建設和發(fā)展中的制度創(chuàng)新，主要圍繞著這兩重關注展開的。這些制度在總體上有利于居委會自治功能的發(fā)揮和實現(xiàn)。總結1996年以來XX市居委會建設和發(fā)展，對于城市基層群眾自治發(fā)展來說，比較有價值的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾方面： 第一、社區(qū)建設與社會動員。1996年后，XX市各級政府都把加強社區(qū)建設和管理作為一項重要的工作來抓。在XX，社會建設和管理主要在兩個層面上召開，一是街道層面；二是居委會層面。在社區(qū)建設方面，這兩個層面的工作主要圍繞著創(chuàng)文明社區(qū)的工作目標展開�！皠�(chuàng)文明社區(qū)”既是一個工作目標，同時也是一個工作體系，在這其中，與社區(qū)最為直接的居委會是主要的工作承擔者。創(chuàng)文明社區(qū)是一項內涵十分廣泛的工程，居委會工作因此承受強大的壓力。但是，社區(qū)的建設和發(fā)展畢竟與居民的生活直接相關，所以，在這項工作中，各居委會都努力依靠社區(qū)內的居民，動員他們參與其中，并支持這項工作。因此，雖然創(chuàng)文明社區(qū)工作是從城市建設和管理的內在要求出發(fā)，是行政性的工作和活動，但由于它的實現(xiàn)機制是“依靠居民，動員居民，教育居民”，結果客觀上起到了動員社會，動員居民關注社區(qū)建設，參與社區(qū)建設的積極效果，從而為發(fā)展城市基層群眾自治提供了積極的社會基礎。實際上，從XX市創(chuàng)建文明社區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略來看，動員居民參與社區(qū)建設和管理本身，就是創(chuàng)建文明社區(qū)工作的一項重要內容。市委書記黃菊同志在1996年的城區(qū)工作會議上就指出：在創(chuàng)建文明社區(qū)中，要“積極發(fā)展多種形式的群眾性社區(qū)文化，廣泛開展居民廣泛參與的互幫互助的社區(qū)公益活動，努力創(chuàng)造催人奮進的良好的社區(qū)育人環(huán)境，大力增強居民 社區(qū)意識，不斷提高市民參與社區(qū)精神文明建設的積極性和自覺性”。 第二、議事機構與民主參與。為了更好地動員群眾參與社區(qū)建設和管理，尤其是為了更好地協(xié)調居委會工作與社區(qū)居民需求之間的關系，使居委會能有效地為居民服務，居委會在具體的工作實踐中，逐漸摸索出一個新的體制，即以民主為原則，設立居委會的議事機構。這個代表民意的參謀機構和監(jiān)督機構，不僅既能提高居委會工作的目的性和公益性，而且更重要的是使居委會工作有了更強的合法性基礎。以楊浦區(qū)殷行街道為例，1996年，該街道在招聘120名專職居委會干部的基礎上，著手對居委會的工作體制進行改革，在54個居委會普遍建立了居民代表小組，即“議事層”�！白h事層”由居民協(xié)商推薦產(chǎn)生，每個居委會產(chǎn)生7至9名代表。居民代表由社區(qū)單位、社區(qū)居民、各界人士、個體工商業(yè)者、退休的居委會干部等方面人員組成。街道制訂了《關于建立健全居委會居民代表小組制度的實施意見》，對居民代表小組的性質、任務作了明確規(guī)定，賦予居民代表小組“參謀、橋梁、宣傳、監(jiān)督”的職能和權力。居民代表小組的建立，一是增強了居民群眾參與社區(qū)管理的意識，二是增強了居委會干部的責任感和使命感。靜安街道在1996年也設立了類似的機構，所不同的是它直接稱之為“居民區(qū)議事會”。在愚谷村成立的該街道第一個議事會中，有原全國人大常委委員會、全國政協(xié)委員、大學教授等。 第三、隊伍建設與自治活力。從1996年開始展開的XX市社區(qū)建設和管理工作，對于居委會形成的直接挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在對居委會干部的挑戰(zhàn)上。因為，在“二級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”的新的城市建設和管理體制下，居委會工作不再是被動性的執(zhí)行性機構，而是主動性的執(zhí)行機構，這其中的最大差別是居委會的工作方式將從簡單的指令傳達、工作代替轉向動員群眾，結合實際，依據(jù)指令開展工作。新的工作任務和新的工作方式對居委會干部提出了新的要求。為了適應這個要求，XX市各街道都在九十年代的后期有意識地調整了居委會干部的結構，并逐步把培養(yǎng)、培訓居委會干部全面提上議事日程，并努力使其制度化。以徐匯區(qū)楓林路街道為例，在1996年，該街道共有居委會52個，原有居委會干部255名，平均年齡為59.4歲，其中年齡最大的達73歲，初中以上文化程度的占67%,小學文化程度的占31%。為了改變這樣的狀況，街道在本地區(qū)的下崗、待退休人員中選聘干部，其條件是年齡在50歲以下，文化程度初中以上。選聘改組后，街道在編居委會干部為192名，平均年齡52歲，比原來降低了7.4歲，其中最年輕的為31歲；初中以上文化程度的占87.5%，比原來提高20個百分點，其中大專以上占4%。雖然居委會干部結構的變化還主要是通過行政手段實現(xiàn)的，與城市基層群眾自治的內在要求不完全一致，但是，對于具有很深行政性傳統(tǒng)的居委會建設和發(fā)展來說，這種變化及其對轉變居委會干部觀念的作用，不僅有利于提高居委會工作的能力，而且有利于增強居委會發(fā)展基層群眾的活力。 第四、中介組織與功能轉型。在傳統(tǒng)的管理體制下，居委會與街道辦事處形成了十分密切的行政關系，居委會承擔著十分繁重的行政性事務。要使居委會從行政性事務中擺脫出來，而同時又能強化居委會服務社區(qū)的功能，唯一的途徑就是成立各種類型的中介組織，因為，這些組織聯(lián)接著政府與社會，既能承擔政府要求的事務，又能直接向社會提供服務。從長遠發(fā)展來說，中介組織的發(fā)育和健全，是有效推進居委會功能轉型，提高居委會“三自”能力的重要前提和基礎。雖然中介組織的建設和發(fā)展目前還處于初級階段，但是它對城市基層群眾自治發(fā)展所具有的深刻意義，預示著它的發(fā)展將直接推動XX市城市基層群眾自治的發(fā)展。實際上，在XX市社區(qū)建設和管理中，中介組織的發(fā)展，既是街道和居委會工作探索和實踐的產(chǎn)物，也是XX市市委和市政府積極指導和推動的結果。XX市委、市政府在1996年后的歷次城區(qū)工作會議上，都十分強調發(fā)育和健全社區(qū)的服務體系、保障體系和自愿者工作隊伍，強調走“小政府、大社會、大服務”的發(fā)展道路。依據(jù)這樣的發(fā)展思路，楊浦區(qū)殷行街道辦事處從1996年開始發(fā)展社區(qū)中介組織，相繼成立了城區(qū)管理服務所、社區(qū)文化管理所、市場管理所、勞動服務所、社區(qū)管理服務所、法律服務所等六個全民事業(yè)服務管理機構。這些機構都在各自的職能范圍內設立了多種社區(qū)服務項目，從而為社會提供了一個比較完善的服務和管理網(wǎng)絡，有效地促進了社區(qū)建設和管理。街道干部在實際工作中看到了中介組織發(fā)展所具有的行政意義和政治意義，認為居委會自治功能發(fā)揮有賴于社區(qū)中介組織的發(fā)育和完善，推進社區(qū)中介組織的發(fā)展，是社區(qū)管理和基層民主建設的重要基礎。 第五、三位一體與綜合管理。衣食住行是人們生活的基本要素，這決定了以家庭為單位構成的社區(qū)中，物業(yè)以及與物業(yè)有關的事務，是社區(qū)管理中的重要內容，直接關系到社區(qū)的建設和發(fā)展。隨著物業(yè)產(chǎn)權歸屬的明晰，業(yè)主權益與要求的凸現(xiàn)，物業(yè)管理對社區(qū)建設和管理就越發(fā)具有全局性的意義，因為，這其中涉及居民的局部利益、社區(qū)的整體的利益以及社區(qū)基本事務（如保綠、保潔、保安）的管理體制。但是，物業(yè)管理本身不是居委會的事務，而是物業(yè)公司。這樣、社區(qū)建設和管理就涉及到四方面的關系：即居民、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、居民委員會。為此，居委會努力從社區(qū)建設和管理的要求出發(fā)，將這四方面的力量組合成為一個整體，從而形成綜合力量，共同管理社區(qū)事務。在這方面，目前普遍的實踐經(jīng)驗是：將業(yè)主委員會和物業(yè)公司納入居委會的管理體系，居委會一方面成為業(yè)主委員會和物業(yè)公司之間的協(xié)調者，另一方面成為業(yè)主利益的保障者和物業(yè)公司服務的監(jiān)督者。閔行區(qū)龍柏街道一村第一居委會的具體做法是：建立居委會主任、物業(yè)公司經(jīng)理和業(yè)主委員會主任聯(lián)系會議制度，每季度開一次會議，對整體性、突擊性工作進行安排、部署、商議，解決小區(qū)管理中的重大問題。例如小區(qū)要建老年活動室，經(jīng)聯(lián)系會議協(xié)商，物業(yè)公司劃出四間車庫進行改裝。為了強化居委會在協(xié)調業(yè)主委員會和物業(yè)公司方面的能力，不少居委會設立了物業(yè)管理委員會，也有不少居委會直接把業(yè)主委員會主任選進居民區(qū)黨支部的支委。顯然，在這樣三位一體、綜合管理中，基于協(xié)調關系，居委會不僅拉進了自身與業(yè)主、業(yè)主委員會之間的距離，使業(yè)主或業(yè)主委員會成為居委會自治建設中的重要力量，而且拉進了自身與物業(yè)公司之間的距離，從而與物業(yè)公司形成合作互助的關系；基于保障和監(jiān)督關系，居委會拉進了自身與居民利益、社區(qū)利益之間的關系，使自身在社區(qū)管理中更具代表性和公益性，為提高居委會在居民心目中的地位奠定了重要基礎。 第六、協(xié)調機制與資源整合。社區(qū)是多種類型組織的聚合體，在這其中不僅有居家，而且還有各種類型的單位組織。從基層群眾自治的角度講，居委會主要為所在地的居民服務，但是，從整個社區(qū)的建設和管理來說，居委會的工作不能不涉及到所在社區(qū)的各類單位組織。因此，從構建一個協(xié)調、穩(wěn)定、健康的社區(qū)的要求出發(fā)，社區(qū)建設和管理就必須將所在地的各類單位組織納入其中，并努力發(fā)揮其作用，這樣既能保障社區(qū)管理的整體性，又能使社區(qū)建設和管理有更多的參與者和支持著，從而使社區(qū)建設和管理的各方面資源得到有效的整合和利用。在這方面，閘北區(qū)臨汾路街道黨工委的做法是：在各居委會成立了轄區(qū)事務協(xié)調工作領導小組，明確居委會工作對象不單純是居民，還包括轄區(qū)內所有的企事業(yè)單位、部隊、學校、商店，要求居委會把自身的利益與轄區(qū)內的企事業(yè)單位、部隊、機關、學校的社會性、群眾性、地區(qū)性工作“捆綁”在一起，有效行使管理轄區(qū)的權力，開拓和整合轄區(qū)內的各項資源，把工作落實到實處。該街道的261弄居委會在這種工作體制中強化了自身管理服務功能，連續(xù)兩年被評為市級文明小區(qū)，被中宣部推薦為創(chuàng)建全國文明城市示范點。 第七、財政能力與自治基礎。由于各街道的經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況不同，各居委會的財政狀況差別較大，但從總體上講，居委會的財政狀況不是最好。在九十年代中期前，各居委會為了解決財政困難，大辦“三產(chǎn)”，九十年代中期后，隨著居委會與“三產(chǎn)”脫鉤，居委會財政主要來源區(qū)和街道財政撥款。1998年的調查表明，嘉定區(qū)的鎮(zhèn)、街道一般每月給每個居委會費用2000元左右，在這2000元中，居委會除要開支退休聘用干部的基本工資（月獎金由居委會的服務性創(chuàng)收中自行解決），還要開支各種辦公費用以及各項社區(qū)活動經(jīng)費，因而，居委會的財政總體上比較拮據(jù)，從而在一定程度上影響了居委會實際功能的有效落實。鑒于此，XX市委和市政府要求區(qū)和街道減輕居委會的負擔，通過社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的合理定位，促進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，為社區(qū)管理建立良性循環(huán)的財力機制，以全面提高居委會的財政能力。市委和市政府的具體規(guī)劃是：“九五”期間，區(qū)政府按每年新增區(qū)級財政收入的1－2%，增撥社區(qū)財政支出，專項用于街道、居委會發(fā)展各項事業(yè)。另外要求居委會工作人員的總收入，應大致相當于本市職工人均收入水平，并適當提高居委會的辦公經(jīng)費標準。為此，各區(qū)、街道都努力在街道的財政支持中，盡量提高對居委會的財政撥款。自治的關鍵是自我管理和自我服務，這要求居委會能夠滿足居民的要求，提供必要的社會公共資源。因而，居委會必須具備適當?shù)呢斦芰Α？梢哉f，居委會沒有必要的財政基礎，也就沒有基本的自治基礎。因而，保障居委會基本的財政，是推進居委會實現(xiàn)自治功能的前提和基礎。 第八、支部建設與政治領導。XX市委、市政府在社區(qū)建設和管理中的指導思想十分明確，即居民區(qū)黨支部是居民區(qū)各種組織和各項工作的領導核心。居民區(qū)黨支部在社區(qū)中的政治領導地位決定了城市基層群眾自治不能離開黨的政治領導。實際上，從自治發(fā)展本身來說，在中國目前的政治格局下，城市基層群眾自治必須有主導性政黨的主導和推動。因此，在社區(qū)建設和管理中，支部建設具有多重的政治意義，既關系到政權的政治基礎和社會穩(wěn)定的支撐力量，也關系到基層群眾自治的建設和發(fā)展。XX市各級黨的組織正是從這多重的政治意義出發(fā)來抓居民區(qū)黨支部建設的。中共長寧區(qū)委在題為《從加強居民區(qū)黨支部建設入手開創(chuàng)社區(qū)黨建工作新局面》的總結報告中歸納了支部建設的具體措施：一是抓隊伍，優(yōu)化居民區(qū)黨支部書記隊伍結構；二是抓培訓，提高干部素質；三是抓規(guī)范，建立良性工作機制；四是抓典型，推動工作上水平；五是抓黨群，做好新時期群眾工作；六是抓組織，強化對各類黨員的組織、管理和教育；七是抓共建，探索社區(qū)黨建工作的合力機制。實踐證明，只要以基層群眾自治制度為框架，將支部工作與居委會工作有機地結合，強大的支部，不僅不會影響城市基層群眾自治，相反還會有力地推進城市基層群眾自治，因為，支部所形成的社區(qū)動員以及支部在政治領導上所擁有的政治資源，總體上都有利于城市基層群眾自治的建設和發(fā)展。 第九，居務公開與民主監(jiān)督。民主的一個基本體現(xiàn)就是人民有權監(jiān)督政府或與自身利益直接相關的組織或活動。所以，民主監(jiān)督是民主發(fā)展的內在要求。因此，XX市各街道和各居委會都把民主決策和溝通民意納入政治和行政過程之中。以靜安區(qū)為例，該區(qū)中的不少居民區(qū)黨支部為了便于群眾對居委會的工作，實行干部佩證上崗制度，實行居委會干部接待日制度。此外，把機關的“政務公開”引進居委會工作，實行“居務公開”。這些新措施的實際意義在于兩個方面：一是強化了居委會干部的法制意識和群眾意識，提高了他們自我約束，聯(lián)系群眾的能力；二是強化了群眾的監(jiān)督意識，為提高居民的參政意識、議政能力和自治水平提供了重要的基礎。從這個意義上講，以居務公開為主要形式的民主監(jiān)督體系的形成和發(fā)展，有利于推動基層群眾自治的建設和發(fā)展。 第十，直接選舉與群眾自治。自治的重要標志就是人們通過自己的選舉決定領導者或領導機構的組成。依據(jù)《城市居民委員會組織法》，居民委員會的組成必須選舉產(chǎn)生。選舉的方式有三種：一是全體有選舉權的居民選舉；二是每戶派代表選舉；三是根據(jù)居民意見，由每個居民小組選舉代表2至3人選舉。但是，在過去很長時間里，居委會的選舉在很大程度上流于形式，其方式主要采用組代表選舉的方式，而且受到街道的直接作用和影響，。隨著社區(qū)建設和管理重要性的提高，尤其是基層民主建設的內在要求的日益提高和居民自主參與意識的日益增強，這種形式化的選舉已越來越無法有效地動員起居民對居委會組成以及日后工作的興趣。面對這樣的形勢，依法直接選舉勢在必行。依法直接選舉的主要特點有三：一是居民依法決定采取何種具體的選舉方式選舉居委會；二是通過選民登記或登記選民，動員居民區(qū)的全體選民參加選舉；三是居委會候選人通過民主程序產(chǎn)生，其中重要的一點是，候選人必須是本居住區(qū)的居民。在1999年，居委會直接選舉先后在盧灣區(qū)的瑞金街道、浦東新區(qū)的濰坊街道、塘橋街道、浦興路街道和梅園街道進行試點，取得良好效果，不僅出現(xiàn)了直接選舉產(chǎn)生的居委會，而且改變了居委會與街道辦事處之間的工作關系。由于居委會與街道之間原先的領導和被領導關系在自治原則下逐步回到指導與被指導關系，居委會的工作體制和工作方式也發(fā)生了比較深刻的變化，出現(xiàn)了在職居委會主任，出現(xiàn)了社會工作者這個新的社區(qū)工作群體，出現(xiàn)了居民代表會議常任制。這些變化為城市基層群眾自治的全面展開奠定了重要基礎。1999年，XX市人大決定從2000年開始，居委會的直接選舉工作將在全市范圍內逐步展開。為此，XX市民政局在總結試點經(jīng)驗的基礎上，依據(jù)憲法和居委會組織法，于2000年推出了居民委員會直接選舉的具體辦法，以規(guī)范和統(tǒng)一XX市的居民委員會選舉工作。對于XX市基層民主建設來說，居委會直接選舉的全面推行以及隨之而來的居委會管理體制的深刻變化，都預示著XX市居民委員會在城市管理體制的改革中，尤其是在XX基層民主的建設和發(fā)展中，開始進入一個全新的發(fā)展時期，即居委會將從政府體系中回到社會，歸屬基層群眾，并按照憲法和法律規(guī)定自治原則和自治制度發(fā)展和完善自身。 四、依法推進城市基層群眾自治建設 發(fā)展城市基層群眾自治和發(fā)展農村基層群眾自治一起，共同成為建設有中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。在社會主義市場經(jīng)濟的建設和發(fā)展的條件下，發(fā)展城市基層群眾自治對中國政治發(fā)展所具有的意義將更加深刻。因此，在這世紀交替時刻，我們主動地把發(fā)展城市基層群眾自治全面提上議事日程，并積極地促其發(fā)展，對中國社會在二十一世紀的全面發(fā)展，尤其是社會與政治的發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。 XX城市基層群眾自治發(fā)展的歷程及其所取得的成績表明，改革開放二十年發(fā)展所形成的中國社會發(fā)展的總體態(tài)勢和運動邏輯，已在客觀上為城市基層群眾自治的全面發(fā)展提供了強大的現(xiàn)實基礎和豐富的動力資源。我們主觀上的努力，就是如何在這樣的基礎上，通過制度創(chuàng)新和政策推動來積極促進它的發(fā)展。作為一種人民直接參與制度，城市基層群眾自治已形成其完整的制度架構，因此，城市基層群眾自治發(fā)展的主要任務，不是制度構建問題，而是如何在現(xiàn)有的制度架構下協(xié)調關系、完善體制、開發(fā)功能。從而使其適應現(xiàn)實社會發(fā)展所動員起來的群眾自治對制度本身的要求。制度是以法律為基礎的，制度運行中關系的調整、體制的完善和功能的開發(fā)，所針對的不是法律本身，而是制度實際運行中的理論狀態(tài)與實際狀態(tài)之間的距離與矛盾，但是這些努力必須以法律為依據(jù)。因此，要發(fā)展城市基層群眾自治，就必須充分認識和把握其法律基礎。依法推動城市基層群眾自治應是未來城市基層群眾自治建設和發(fā)展的基本方式。 關于城市基層群眾自治法律基礎，主要有三部分構成：一是憲法，即1982年的中華人民共和國憲法；二是組織法，即1989年12月通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，該組織法的形成是以1954年通過的《城市居民委員會組織條例》為基礎，同時參照1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（草案）》。三是通則與條例，即1954年通過、1980年又予以重新頒布的《人民調解委員會暫行組織通則》和《治安保衛(wèi)委員會暫行條例》。在這三部分法律基礎中，憲法的規(guī)定最基本，也最關鍵。憲法第一百一十一條對城市居民委員會和農村村民委員會同時作如下規(guī)定： “城市和農村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定。 居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議�！� 憲法在這規(guī)定中明確了四個方面：一是城市居民委員會的性質；二是城市居民委員會的組成方式；三是城市居民委員會組織架構；四是城市居民委員會的基本功能�！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》就是圍繞著憲法的這四個方面的規(guī)定而展開的。依據(jù)憲法和組織法，我們可以把憲法和法律為城市基層群眾自治所提供的法律基礎，概括為以下七方面： 第一、居民委員會的性質。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。 第二、居民委員會的任務。組織法依據(jù)憲法規(guī)定了六大任務，具體可概括為：政治整合；公共服務；民間調解；治安維護；政府協(xié)助；民意表達。其中在政府些助方面，組織法第二十條的規(guī)定為政府向城市居民委員會指派任務提供了法律上的條件。該規(guī)定內容是：“市、市轄區(qū)的人民政府有關部門，需要居民委員會或者它的下屬委員會協(xié)助進行的工作，應當經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政府的有關部門，可以對居民委員會有關的下屬委員會進行業(yè)務指導�！� 第三、居民委員會的組成。組織法第七條規(guī)定：居民委員會由居民直接選舉產(chǎn)生，選舉方式可以是全體有選舉權的居民選舉產(chǎn)生，也可以組代表或者戶代表選舉產(chǎn)生。從組織法關于選舉權和被選舉權的規(guī)定的表述來看，居民委員會必須從本地區(qū)的居民中選舉產(chǎn)生。該規(guī)定的表述是：“年滿18周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限、都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外�！绷硗猓M織法第十九條的規(guī)定，在客觀上也為這方面的法律原則作了進一步的充實。組織法第十九條規(guī)定：“機關、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)組織不參加所在地的居民委員會，但是應當支持所在地的居民委員會的工作。所在地的居民委員會討論同這些單位有關的問題，需要他們參加會議時，他們應當派代表參加，并遵守居民委員會的有關決定和居民公約�！边@條規(guī)定實際上意味著居民委員會轄區(qū)內的單位組織不參與、不主導居委會的工作，相反，還有義務接受居民委員會的協(xié)調和約束。 第四、居民委員會的權源。組織法第六條規(guī)定居民委員會的設立、撤銷、規(guī)模的調整，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定；同時組織法第三條和第二十條規(guī)定居民委員會應該協(xié)助政府工作，而且政府的有關部門經(jīng)過一定的程序可以對居民委員會的下屬委員會進行業(yè)務指導，但是，這些規(guī)定本質上都不影響居民委員會本身自治性。因為，居民委員會的權源都不會因為有這些規(guī)定而發(fā)生任何的變化。依據(jù)居民委員會由居民直接選舉產(chǎn)生原則，居民委員會的權源是本地區(qū)的全體居民。在居民區(qū)內，居民委員會雖然是實現(xiàn)群眾性自治的重要機構，但是它不是居民區(qū)內的最高權力機構，居民區(qū)的最高權力機構是由居民或居民代表產(chǎn)生的居民會議。依據(jù)組織法第十條規(guī)定，居民直接選舉產(chǎn)生后的居民委員會向居民會議負責并報告工作。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。居民會議有權撤換和補選居民委員會成員。 第五、居民委員會的財源。依據(jù)組織法第四條、第十六條、第十七條規(guī)定，居民委員會的財源主要包括三方面：一是政府撥付，用于行政開支；二是向本居住區(qū)居民和單位籌集，用于公益事業(yè)；三是居民委員會興辦的有關的服務事業(yè)。組織法第六條規(guī)定：“居民委員會管理本居民委員會的財產(chǎn)，任何部門或單位不得侵犯居民委員會的財產(chǎn)所有權。” 第六、居民委員會的組織。組織法第十三條規(guī)定：“居民委員會根據(jù)需要設立人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。居民委員會成員可兼任下屬的委員會的成員。居民較少的居民委員會可以不設下屬的委員會，由居民委員會的成員分工負責有關工作�！钡谑臈l規(guī)定：居民委員會可以分設若干居民小組，小組長由居民小組推選。另外，組織法第十一條特地規(guī)定，居委會的決策原則是少數(shù)服從多數(shù)，居委會的工作方法是民主集中，不得強迫命令。 第七、居民委員會的角色。依據(jù)組織法第二條規(guī)定，居民委員會是居民“三自”的基層群眾性自治組織，但是，在城市基層群眾自治的體系中，它不是權力組織，而是執(zhí)行組織。所以，居民委員會的實際角色是城市基層群眾自治的執(zhí)行性組織。例如依據(jù)組織法第十五條規(guī)定：最能反映居民自治的居民公約，由居民會議討論決定，由居民委員會監(jiān)督執(zhí)行。 上面所概括的城市居民委員會的法律基礎，實際上既是城市基層群眾自治發(fā)展的法律保障，同時也是城市基層群眾自治發(fā)展的法律限制。這就意味著城市基層群眾自治的發(fā)展從根本上是有原則、有依據(jù)的，因而，也是可控的。在這里，我們必須充分意識到這樣一條政治原則：法律限制和法律保障是辯證統(tǒng)一的，任何試圖突破法律限制的發(fā)展，都必將是沒有法律保障和法律基礎的發(fā)展，因而，必然是危險的，它將危及的是整個發(fā)展本身。實際上，與城市居民委員會的實際狀況相比，居民委員會組織法所構建的居民委員會的自治性和民主性要強得多，只要我們嚴格、有效地推動居民委員會組織法的實施，城市基層群眾自治就能在有效的法律空間中得到完善和發(fā)展。所以，發(fā)展城市基層群眾自治，必須充分認同憲法和組織法的規(guī)定，堅定地走依法發(fā)展城市基層群眾自治的道路。 五、推進城市基層群眾自治發(fā)展的理論思考 在中國，城市基層群眾自治發(fā)展是不以人的意志為轉移的，是中國民主政治發(fā)展中不可逆轉的潮流。雖然城市基層群眾自治發(fā)展有一定的自主性，但是從根本意義上講，它受制于現(xiàn)實的經(jīng)濟和社會發(fā)展，以及更大范圍意義上的政治發(fā)展。因而，城市基層群眾自治發(fā)展目標不是由自身決定的，而是有現(xiàn)實的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展決定的。 在社會主義市場經(jīng)濟原則下，中國的經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展將在社會主義架構下孕育出全新的國家與社會關系。對于中國這樣超大規(guī)模的國家來說，新型的國家與社會關系的必將越出躍出“強國家、弱社會”與“弱國家、強社會”的兩極選擇，而形成“強國家、強社會”的新局面。中國社會長遠發(fā)展對“強國家、強社會”的內在要求，決定了處于國家與社會中間的城市基層群眾自治發(fā)展的長遠目標是：把城市基層群眾自治發(fā)展成為以法律為保障，以自治為取向，以政黨主導為基礎，以廣泛參與為動力，以協(xié)調國家與社會關系為功能的基層群眾自治。 政治發(fā)展的最基本要素是兩個：一個是制度的發(fā)展，另一個是人的發(fā)展。人的發(fā)展雖然對政治發(fā)展具有決定性的意義和作用，但是這需要長期的發(fā)展積累和多方面的發(fā)展努力，其中也包括制度的發(fā)展。與人的發(fā)展相比，制度的發(fā)展容易一些，因而也要超前一些。政治發(fā)展邏輯和城市基層群眾自治現(xiàn)實狀況，決定了城市基層群眾自治發(fā)展的近期目標是：調整權力關系，健全運作機制，動員多方參與，開發(fā)制度功能，從而使憲法和法律所規(guī)定的城市基層群眾自治制度在現(xiàn)實的政治生活中全面確立，并得到有效運作。 基于城市基層群眾自治發(fā)展的長遠目標和近期目標，結合XX市城市基層群眾自治建設和發(fā)展的經(jīng)驗，我們認為中國的城市基層群眾自治發(fā)展應遵循以下基本原則： 一是依法發(fā)展原則。即城市基層群眾自治發(fā)展必須充分利用現(xiàn)有的法律所提供的合法性資源，并嚴格遵循現(xiàn)有法律的規(guī)定。這即符合依法治國的要求，也符合城市基層群眾自治發(fā)展走出傳統(tǒng)模式發(fā)展的內在要求。只有這樣，城市基層群眾自治發(fā)展的每一項成果才能得到最有效地維護和保障。另一方面，也應該看到，盡管關于城市基層群眾自治有了專門的法律，但是，作為一種有中國特色的政治生活，城市基層群眾自治的實際運作涉及制度內外的方方面面，從這種政治生活的有效展開角度講，城市基層群眾自治現(xiàn)有的法律基礎還是不夠的，許多問題還沒有系統(tǒng)的法律說明和規(guī)定，最典型的就是選舉問題。所以，從推進城市基層群眾自治發(fā)展的要求來看，我們還應該制定更為具體和詳細的法律與法規(guī)，有些舊的法規(guī)，也必須依據(jù)形勢的變化和需要進行修訂，例如《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》、《人民調解委員會暫行組織通則》。 二是政黨主導原則。理論和現(xiàn)實表明，城市基層群眾自治的發(fā)展需要有效的政黨主導，在中國，這個主導力量就是中國共產(chǎn)黨。不論在價值取向上還是在行為方式上，政黨主導都與政黨控制有著本質的不同。政黨主導，政黨是作為社會利益的代表者、維護者，通過法定的政治程序積極參與群眾性的自治活動，以維護和實現(xiàn)社會的利益，保障群眾自治的實現(xiàn)。有了有效的政黨主導，城市基層群眾自治也就有了自己政治基礎。因此，城市基層群眾自治的發(fā)展必須與社區(qū)黨建緊密地結合起來，社區(qū)黨建是城市基層群眾自治發(fā)展的基礎，而城市基層群眾自治是社區(qū)黨建發(fā)展的重要途徑和舞臺。 三是政權支持原則。中國的政治與社會特點以及城市基層群眾自治的歷史與傳統(tǒng)，都決定了中國的城市基層群眾自治雖根基于社會，而且其最終發(fā)展也必須依賴于社會的發(fā)展與成熟，但是，由于它畢竟不是社會自發(fā)成長起來的，是政權體系培育的成果，所以，在其發(fā)展的過程中，需要政權體系的有力支持，這其中包括權力結構的調整、政治體制的變革、行政體制和行政過程的改善、社會管理模式的變化以及有效的財政支持等。有了政權支持，城市基層群眾自治發(fā)展就有了有效的體制基礎和財政基礎。 四是自治主題原則。這是十分關鍵的一條原則，直接關系到城市基層群眾自治發(fā)展的價值取向和最終定位的問題。在社會主義市場經(jīng)濟的條件下，從根本意義上講，城市基層群眾自治的發(fā)展不是政治選擇的結果，而且經(jīng)濟發(fā)展對政治要求的結果，因而，其發(fā)展的出發(fā)點和目的與其在五十年代的發(fā)展有本質的不同。如果說五十年代確立和發(fā)展城市基層群眾自治更多的是一種鞏固國家政權的發(fā)展人民民主的要求的話，那么今天完善和發(fā)展城市基層群眾自治則更多是一種實現(xiàn)社會自主發(fā)展和發(fā)展人民民主的要求。顯然，前者的出發(fā)點是國家政權鞏固；而后者的出發(fā)點是社會發(fā)展。因此，在新的歷史條件下，城市基層群眾自治發(fā)展中，自治應是發(fā)展的主題，即一切的發(fā)展應該圍繞著“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活”這個基本主題展開。 五是漸進發(fā)展原則。中國畢竟是一個超大規(guī)模的社會，民主的制度基礎和社會基礎都還不雄厚。雖然城市基層群眾自治是新時期中國民主政治建設一個有效途徑，但是它的發(fā)展也不是一蹴而就的，也需要有一個過程。因此，不論從城市基層群眾自治發(fā)展所面臨的基礎和條件來講，還是從城市基層群眾自治自身發(fā)展的現(xiàn)實邏輯來講，中國的城市基層群眾自治發(fā)展需要積極推進，但不能冒進，而必須走穩(wěn)妥漸進的發(fā)展道路。這種發(fā)展模式會使進程減緩，但是它將使整個過程走得扎扎實實。歷史事實證明：沒有扎實基礎和沒有經(jīng)歷扎實發(fā)展過程民主，民主的發(fā)展必將走入歧途，甚至毀滅自身。 上述五條原則，對中國城市基層群眾自治發(fā)展具有長遠的意義。依據(jù)城市基層群眾自治發(fā)展近期目標，當前的城市基層群眾自治發(fā)展的關鍵，就是如何在這些原則指導下，使憲法和法律所規(guī)定的城市基層群眾自治制度在現(xiàn)實的政治生活中全面確立，并得到有效運作。為此，在推動城市基層群眾自治發(fā)展的過程中，在策略上必須處理好以下五大關系： 第一、處理好基層群眾自治中的政府、政黨與自治組織的關系。基層群眾自治要發(fā)展，就必然要涉及到政府與自治組織的關系、涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問題。從大局上講，基層群眾自治發(fā)展對政府和政黨所形成的內在要求，是處理好政府、政黨和自治組織三者關系的基本出發(fā)點�；鶎尤罕娮灾伟l(fā)展對政府和政黨的內在要求有兩點：一是基層群眾自治發(fā)展要求政府改變管理方式與職能實現(xiàn)方式；二是基層群眾自治發(fā)展要求強化社區(qū)基層黨組織的建設和發(fā)展。現(xiàn)代化的政府管理是基層群眾自治發(fā)展的體制基礎；黨的基層組織建設和發(fā)展是基層群眾自治發(fā)展的政治保障。在新的歷史條件下，黨的基層組織建設不僅僅體現(xiàn)為加強自身組織建設，強化黨對基層社會的領導；更重要的是體現(xiàn)為黨如何成為基層群眾自治的主導力量，從而使黨在推進基層群眾自治的同時，在基層社會確立起自己牢固而廣泛的社會基礎。 第二、處理好基層群眾自治中的自治組織與群眾組織、利益組織的關系。改革開放以來，隨著社會結構和社會管理體制的變化，社會自主性力量的增強，社會出現(xiàn)了各種各樣的組織，如隨經(jīng)濟體制和社會結構變化而出現(xiàn)的各種新經(jīng)濟組織、新社會組織，新的群眾自發(fā)組織等，其中有的組織就是一種利益性組織，如社區(qū)中的業(yè)主委員會。這些組織的出現(xiàn)是社會發(fā)展的必然。這些組織的出現(xiàn)和發(fā)育，對于基層群眾自治發(fā)展，既提供了積極的條件，也提出了尖銳的挑戰(zhàn)，前者體現(xiàn)為這些組織豐富了基層群眾自治的主體力量；后者體現(xiàn)為這些組織的發(fā)育可能會對基層群眾自治的功能和地位形成一定的沖擊，城市中業(yè)主委員會對居民委員會已形成的沖擊說明了這個問題。因此，自治組織如何協(xié)調好與群眾組織、利益組織的關系，保證自治組織在城鄉(xiāng)社區(qū)中的主導地位，直接關系到基層群眾自治的生存與發(fā)展。 第三、處理好基層群眾自治中的體制創(chuàng)新和依法辦事的關系。關于基層群眾自治，目前除了憲法有關規(guī)定外，還有兩部法律：即《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》。與目前的實踐相比較，這兩部法律還是具有一定的超前性，其規(guī)定的精神要比目前的實踐更高一個層次，尤其城市居民委員會的有關法律。但是，已有的法律規(guī)定都還比較原則，尚未具體化。所以，在基層群眾自治的建設中，具體的組織和工作還需要依據(jù)實際的情況進行必要的體制創(chuàng)新，如城市居民委員會與業(yè)主管理委員會之間的體制性關系，有關選舉工作的一些細則等等。但是，這些體制創(chuàng)新必須以現(xiàn)有的法律為基礎、為準繩，在法律所規(guī)定的原則和所提供的空間下進行，只有這樣基層群眾自治的發(fā)展才能時刻保持在正確的發(fā)展軌道上。 第四、處理好基層群眾自治中的國際經(jīng)驗和中國國情的關系�；鶎尤罕娮灾问敲裰鞯囊环N基本形式。作為一種民主形式，在具體的體制、規(guī)則和程序上，確實可以參考一些國際性的經(jīng)驗，如選舉的操作程序、自治中的民主監(jiān)督、自治中的法律關系等。但是，基層群眾自治畢竟是在中國社會、歷史和文化所決定的綜合環(huán)境下存在和發(fā)展，所以，在借鑒、參考國際經(jīng)驗的同時，還必須充分考慮到中國的國情，這其中包括中國的民主基礎、國家性質、政權結構、法律規(guī)定、文化傳統(tǒng)以及生活方式等。中國基層群眾自治的發(fā)展必須在國際經(jīng)驗與中國國情相結合的基礎上走出一條自己的發(fā)展道路。只有這樣，中國的基層群眾自治才有自己的生命力。 第五、處理好基層群眾自治中的改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系�，F(xiàn)實的發(fā)展形勢充分表明，基層群眾自治發(fā)展是中國社會發(fā)展的要求，同時也是社會發(fā)展的結果。這也就是說基層群眾自治發(fā)展是以社會發(fā)展為基礎的，是適應社會發(fā)展的要求而發(fā)展的，不是為了發(fā)展自治而發(fā)展基層群眾自治。因此，基層群眾自治發(fā)展時刻都必須圍繞著社會進步和發(fā)展這個核心，只有社會實現(xiàn)了進步和發(fā)展，基層群眾自治發(fā)展才有不竭的發(fā)展動力。這就要求基層群眾自治的發(fā)展不但不能影響改革、發(fā)展和穩(wěn)定的三者協(xié)調關系，而且要保障這三者協(xié)調關系的維持和發(fā)展。為此，基層群眾自治的發(fā)展必須以加強黨的建設為基礎，以法律為保障，以實事求是為原則，以發(fā)展和穩(wěn)定為目標。 六、城市基層群眾自治發(fā)展與中國民主發(fā)展的道路 中國是一個“有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義民主和社會主義法制”的國家， 在這樣的國家如何真正確立社會主義民主制度，并使其牢牢扎根，一直有不同的設想：一種是主張從上到下建設民主，推行民主，認為高層政治的民主化對整個民主化發(fā)展具有決定性意義；一種是主張從下往上推行民主，強調通過基層民主的實踐、文化的進步和社會結構的發(fā)展來推進整個民主化進程。實際上，在中國這樣后發(fā)型的現(xiàn)代化國家，民主的成長必須以經(jīng)濟成長為基礎的，不是一種可以隨意設定的發(fā)展，正如鄧小平所說：民主化和現(xiàn)代化一樣，要一步一步地前進，不能用大躍進的做法； 另一方面，要在民主傳統(tǒng)和民主基礎薄弱的條件下比較有效地推進民主成長，就必須進行多方面的努力。由此，我們可以得出這樣的結論：中國的民主成長應是一個漸進式的推進過程，在推進民主成長的過程中，不僅需要高層的民主建設，而且需要基層的民主建設，其中基層的民主發(fā)展對中國民主成長更具戰(zhàn)略意義，這是中國民主發(fā)展的現(xiàn)實基礎所決定的。 我們之所以認為基層民主建設對中國民主成長更具戰(zhàn)略意義，那是因為在我們看來，經(jīng)過二十多年的改革開放和現(xiàn)代化發(fā)展的探索，中國經(jīng)濟、政治和社會的發(fā)展已形成了這樣的內在發(fā)展邏輯：以社會主義市場經(jīng)濟的建設和發(fā)展為動力，通過經(jīng)濟的成長和社會的進步來全面推動中國的政治民主化進程，從而形成經(jīng)濟成長、社會進步和政治民主三者的良性互動發(fā)展。在這樣的發(fā)展邏輯下，政治如何及時有效反映和吸納經(jīng)濟和社會發(fā)展的成就，并轉化為政治發(fā)展的動力，是政治發(fā)展的關鍵。在這方面，基層政治民主的發(fā)展無疑具有得天獨厚的優(yōu)勢，因為，它是人民參與政治生活，表達利益要求，實現(xiàn)合法權益的最直接舞臺，經(jīng)濟和社會關系的任何變化都會迅速的反映到這個舞臺上來。因此，如果基層政治能夠及時反映和吸納由經(jīng)濟發(fā)展直接決定的基層社會的變化，積極地進行自我發(fā)展和自我完善，那不僅能夠為整個民主發(fā)展積累寶貴的政治資源，而且也能有效的緩解經(jīng)濟和社會發(fā)展給政治體系帶來的過度壓力，以保持社會和政治穩(wěn)定。而另一方面，基層政治民主發(fā)展，也為公民在廣泛而直接的政治參與中增強民主意識、提高民主能力提供了重要基礎。政治生活的主體是人，是具有政治權利的公民。公民良好的政治意識和政治能力是民主政治建設的重要基礎，也是維護和鞏固民主政治發(fā)展成果的重要保障。在中國這樣缺乏民主政治文明基礎的社會，這一點尤其重要。后發(fā)型現(xiàn)代化發(fā)展國家的民主政治發(fā)展，雖然需要整個政治體系民主化發(fā)展的有力推動，而且這種推動從民主政治發(fā)展的全局來看也是具有戰(zhàn)略意義的，但是，要真正建成成熟而穩(wěn)定的民主政治，基層民主的發(fā)展所形成的民主動員和所確立的國家與社會的良性互動關系，則更具有長遠的戰(zhàn)略意義。因此，中國的民主政治建設必須從戰(zhàn)略的高度把握和推動基層民主的建設和發(fā)展。黨的十五大充分認識到了這一點，強調擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主的最廣泛的實踐。 在中國，基層群眾自治包括農村基層群眾自治和城市基層群眾自治兩大方面。改革開放以來的中國社會發(fā)展的現(xiàn)實邏輯，決定了農村基層群眾自治發(fā)展在一定程度上領先與城市基層群眾自治的發(fā)展。但是，這種領先并不是決定性的，是相對的，暫時的。城市與農村的先天條件決定了，在群眾性自治方面，城市的基礎要優(yōu)于農村。社會主義市場經(jīng)濟的推行，將使城市和農村的民主發(fā)展處于同一個作用機制下，這樣，具有基礎優(yōu)勢地位并能從現(xiàn)代化發(fā)展中直接獲得最多資源的城市，必然在政治民主化發(fā)展方面擁有比農村強出許多倍的基礎條件和動力因素。所以，我們有理由預見，只要我們在戰(zhàn)略上對城市基層群眾自治發(fā)展予以足夠的重視，策略得當，城市基層群眾自治發(fā)展必然會成為中國基層群眾自治發(fā)展的主導性力量。城市以及城市中的市民在整個國家政治生活中所具有的影響力，決定城市基層群眾自治的發(fā)展對中國民主政治建設和發(fā)展具有全局性的重要意義。因此，如何正視城市基層群眾自治發(fā)展的歷史必然性并積極地利用和開發(fā)這一重要的政治資源來推動中國民主政治發(fā)展，是中國民主化在二十一世紀發(fā)展所面臨的一個重要戰(zhàn)略問題。 城市基層群眾自治是中國政治發(fā)展的自我創(chuàng)造產(chǎn)物，是有中國特色社會主義政治的具體體現(xiàn)。但是，在過去的很長一段時間里，由于體制的約束和客觀條件的限制，城市基層群眾自治組織并沒有充分體現(xiàn)出自治的性質，相反，由于過分承擔了政府托付的工作，而在實踐中逐漸成為政府派出機構――街道辦事處的輔助性機構（或派出性機構）。因而，在人們的觀念中，要么把這些自治組織看作是社會矛盾自我調節(jié)的機構；要么看作是幫助政府執(zhí)行政策的機構。因此，盡管城市基層群眾自治組織從確立到今天，已有近半個世紀的歷史，但是它遠沒有成熟，因為，真正作為群眾性自治組織發(fā)展的歷史十分短暫。這也就意味著，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展以及由此所形成的中國民主發(fā)展的大趨勢已使基層群眾自治的發(fā)展成為中國社會與政治發(fā)展的必然趨勢，但是，基層群眾自治，尤其是城市基層群眾自治的要真正發(fā)展起來，還需要進行積極的探索、有效的實踐和合力的推動。
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