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關于建立“大調解”機制的再思考
關于建立“大調解”機制的再思考 建立“大調解”機制，整和各類調解資源和手段，充分化解各類社會矛盾，是應對社會快速轉型期利益格局調整、深層次矛盾問題不斷顯現(xiàn)、人民內部矛盾呈高發(fā)態(tài)勢的創(chuàng)新途徑。作為一種實踐操作，需要客觀認識“大調解”機制產生的社會背景，深入研究“大調解”機制的運行模式，廓清一些模糊觀念，避免成為“一哄而起”、“一個面孔”的應景之作。 “大調解”機制是綜合解決社會矛盾的一種嘗試，是人民內部矛盾發(fā)展到一定階段的產物。矛盾的普遍性原理告訴我們，矛盾無時不在、無處不在。對于經濟和社會發(fā)展來說，社會矛盾的存在極其正常，不必大驚小怪。但矛盾的特殊性原理又告訴我們，現(xiàn)時的社會矛盾比以往任何時候都更具尖銳性、復雜性，運用常規(guī)手段已無濟于事，必須創(chuàng)新社會矛盾解決機制。而“大調解”機制正是這樣背景下的產物。據(jù)我市秦淮區(qū)對當前社會矛盾糾紛新特點的專題調研表明，近年來，隨著改革改制工作不斷深化，城市建設不斷推進，社會矛盾糾紛的類型、程度等發(fā)生了質變，呈現(xiàn)出“五多”特點：一是發(fā)生數(shù)量多，具有復雜性。表現(xiàn)在：導致矛盾糾紛的因素越來越多，涉及人員成分越來越復雜，矛盾糾紛觸及的層次越來越深，不平等主體間的矛盾糾紛越來越多。二是串聯(lián)行為多，具有延展性。表現(xiàn)在：因同樣因素或性質引發(fā)的矛盾糾紛易產生連鎖反映，處置不慎易產生共鳴，從而引發(fā)群體性、區(qū)域性事件。三是重復上訪多，具有反復性。一些人對已產生的矛盾糾紛抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理，反復上訪，越級上訪，對企事業(yè)單位和國家機關的正常生產工作秩序造成了嚴重影響。四是激烈方式多，具有尖銳性。為達個人目的，有些矛盾糾紛當事人往往采取過激行為，釀成嚴重后果，造成社會心理恐慌。五是策劃預謀多，具有對抗性。隨著公民組織自我維權意識的增強，維權手段不斷翻新。群體性、區(qū)域性矛盾糾紛往往有組織策劃者和骨干，而且各人分工明確。針對這樣的社會矛盾糾紛狀況，過去五種調解單兵作戰(zhàn)、各自為政的調處格局已不能適應調處需要，“大調解”機制便應運而生。從事物發(fā)展的規(guī)律看，任何一種事物都有其歷史存在的必然性、合理性與局限性，因此，“大調解”機制也將隨著尖銳復雜社會矛盾糾紛高發(fā)態(tài)勢的存在而存在。面對復雜的穩(wěn)定形勢，摒棄容易令人生厭的強硬行政手段，綜合發(fā)揮調解的懷柔緩沖職能，避免一般的社會矛盾轉化為對抗性事件，這是“大調解”機制產生和存在的又一個潛在理由。 要正確認識和理解“大調解”機制�！按笳{解”機制的建立不等于簡單地成立一個機構。作為一種社會矛盾糾紛解決機制，使民間調解、治安調解、信訪調解、行政調解、訴訟調解有機結合，一方面能夠強化、整和各相關部門調解職能并優(yōu)化社會調解資源，另一方面可以突顯政府部門依法行政、司法部門依法救濟的重要性。因此，“大調解”機制的運行基礎不是依賴于新建一個機構，包攬各相關部門的調解職能或越廚代庖代為履行各相關部門的調解職能，而是有賴于各相關部門調解工作網(wǎng)絡的健全、調解工作觸角的延伸以及調解職能的充分發(fā)揮。網(wǎng)絡健全能夠及時獲取社會矛盾糾紛信息，做到抓早抓小抓苗頭，及時進行多層面調處，保證將社會矛盾糾紛解決在村、居解決在基層。工作觸角延伸能夠有效進行預防，實現(xiàn)調解工作的“以防為主、調防結合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”的戰(zhàn)略預期。但這些目標的實現(xiàn)都依賴于各相關部門調解職能的充分發(fā)揮。 現(xiàn)時情況下，由于社會矛盾糾紛的調處歸屬不十分明確，或歸屬雖明確但相關部門不能各負其責、充分發(fā)揮調解職能，因此“大調解”機制的作用必須依賴于有形載體，通過有形載體的運作實現(xiàn)“大調解”機制的功能。根據(jù)外市已有經驗，結合南京實際，我市部分區(qū)縣創(chuàng)制了“黨政統(tǒng)一領導、綜治組織協(xié)調、依托信訪、司法行政為主、職能單位各負其責、全社會齊抓共管”的社會矛盾糾紛解決格局，在區(qū)縣及街鎮(zhèn)兩級成立社會矛盾調處服務中心（以下簡稱兩級中心）。兩級中心在功能上主要以信訪局的矛盾糾紛接訪、綜治辦司法局的矛盾糾紛排查、司法局的矛盾糾紛調處三大職能為基礎,實行公安、檢察、法院、綜治、信訪聯(lián)合辦公辦事接訪調處，政府主要部門包括涉案單位、駐區(qū)大型企事業(yè)單位人民調解委員會聯(lián)動辦公辦事接訪調處方式，全面負責轄區(qū)內社會矛盾糾紛的受理、調解、指導工作。在聯(lián)合辦公辦事中，要特別注意法院職能的定位。法院的司法救濟作為解決社會矛盾糾紛的最后一道屏障，其關口不能隨意前移。實踐中，征地拆遷產生的矛盾糾紛中，法院執(zhí)行人員、公安防暴人員等在征地拆遷現(xiàn)場的出現(xiàn)，是導致征地拆遷矛盾糾紛升級、激化的一個重要因素。因為，在剛剛發(fā)生的矛盾糾紛中就出現(xiàn)法院執(zhí)行人員、公安防暴人員等，被廣大群眾認為是法院、公安與拆遷公司穿一條褲子，自己的權益根本得不到保障，使得廣大群眾不再信任司法公正。因此，在聯(lián)合辦公辦事中，法院應當牢記自身的救濟職責，做好各類調解工作的指導與培訓，而不應該出現(xiàn)在化解矛盾糾紛的第一線。 “大調解”機構不能成為第二個信訪局，保證其協(xié)調、高效、務實發(fā)展的關鍵在于是建好制度、規(guī)范運作。建立完善“大調解”機制、維護社會穩(wěn)定，重在資源整合，貴在部門聯(lián)動，落實在制度保證。因此，必須在組建機構基礎上，建立健全各項制度，實現(xiàn)“大調解”工作的組織機構網(wǎng)絡化、工作流程規(guī)范化、調處責任明確化，避免成為第二個信訪局。各區(qū)縣、街鎮(zhèn)要立足本地實際，建立切實可行、行之有效、可操作性強、程序完備的規(guī)章制度，既便于調解人員、當事人遵守，又利于社會監(jiān)督，實現(xiàn)各類調解工作的法制化、規(guī)范化。要完善至少四個方面的制度：一是運行管理制度；二是協(xié)調聯(lián)動制度；三是辦案責任制度；四是定期排查制度。在運行管理制度上注重“五抓”：一抓立足點：把全面基礎性管理作為兩級調處服務中心的基本建設常抓不懈；二抓關鍵點：把人員管理作為興業(yè)之本擺上突出位置；三抓集結點：把卷檔管理作為規(guī)范辦案程序的總開關，做到資料齊、手續(xù)全、卷宗規(guī)范；四抓切入點：以規(guī)范運作為目標，強化案件辦理的全過程管理，確保各個環(huán)節(jié)不出現(xiàn)任何疏漏和問題；五抓突破點：集中解決熱點、難點問題，提高案件調處的集成度。在協(xié)調聯(lián)動制度上注重“四從”：一是服從管理，二是聽從指揮，三是遵從法律，四是順從民意。兩級調處服務中心在黨委、政府統(tǒng)一領導下，采取集體辦公、定期調度工作、集中分析情況、指派安排任務等措施手段，化零為整，聚分散力量為強大合力，形成統(tǒng)一動作、一體運行態(tài)勢。因此中心內部人員必須服從管理；有關部門、單位在接受分流指派的具體矛盾案件時必須聽從指揮，積極配合參與聯(lián)動；解決糾紛必須遵從政策法律和矛盾規(guī)律；解決結果必須體現(xiàn)“三個代表”精神，順從民意。在辦案責任制度上注重“三明”：明確案件情況、明確辦案要求、明確辦案具體責任，實行調解工作目標責任制，增強辦案人員的責任心和使命感。將辦案質量高低、服務態(tài)度優(yōu)劣等內容納入年度考核和獎懲范疇，實現(xiàn)任務明、責任清、工作實、效果佳的工作目標。在定期排查制度上注重“兩結合”：堅持排查在先、發(fā)現(xiàn)問題在先、抓早抓小在先，切實做到定期排查與經常性排查相結合、發(fā)現(xiàn)問題同解決問題相結合、處理信訪同依法調解相結合，最大限度地把問題消滅在萌芽狀態(tài)，避免糾紛激化。要堅持各街鎮(zhèn)、系統(tǒng)的半月排查、區(qū)縣中心的每月排查、每季講評、半年小結、全年總結。 制度再好還要靠運作支撐，規(guī)范運作是保證“大調解”機制落到實處的關鍵所在。規(guī)范運作應當抓好六個環(huán)節(jié)：一是分級調處環(huán)節(jié)。按照統(tǒng)一受理、集中梳理、分級辦理、限期處理的原則，由區(qū)縣、街鎮(zhèn)兩級中心統(tǒng)一受理各類矛盾糾紛，并及時梳理，根據(jù)案件性質、涉及范圍、難易程度和輕重緩急等情況，或由中心直接調處，或分流處理。二是聯(lián)動調處環(huán)節(jié)。對涉及跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的矛盾或重大、疑難糾紛，在區(qū)縣中心統(tǒng)一組織下,由各單位共同參與、協(xié)同作戰(zhàn)、多管齊下、聯(lián)動調處，實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)、部門聯(lián)手、上下聯(lián)動、條塊聯(lián)合的“大調解”格局。三是配套調處環(huán)節(jié)。將社會矛盾的調處服務與法律服務熱線、律師參與、公證確認、法律援助、法制教育等配套，切實為群眾提供便利、及時、周到、全面的調解服務。四是職能保障環(huán)節(jié)�？朔^去調解組織有職無權弊端，賦予兩級中心五項權能，即案件受理權、分流指派權、矛盾糾紛調處權、督查督辦權和“一票否決”建議權，確保中心職能有效、高效運作。五是崗位培訓環(huán)節(jié)。建立持證上崗資格制度，高標準選任調解員，通過集中學習、業(yè)務培訓、觀摩開庭、現(xiàn)場指導等多種形式，切實加強調解員崗位培訓，并在區(qū)縣法院組建培訓基地，不斷提高依法調解能力和水平。六是分管領導接待負責環(huán)節(jié)。實踐證明，領導參與接訪是化解群眾上訪的有效手段，因此要繼續(xù)堅持領導接訪制度。按照“分級負責、歸口辦理”和“誰主管、誰負責”原則，重大疑難矛盾實行分管領導承包制度，逐人逐事落實責任領導，在分管領導職權范圍內能解決的問題，必須認真研究解決，決不能出現(xiàn)敷衍塞責、拱手上交現(xiàn)象，確保群眾反映的問題件件有著落，事事有回音。 通過以上四項制度的確立、六個環(huán)節(jié)的把握，打破過去各類調解組織之間、涉案單位部門之間條條分割、塊塊分割、條塊分割的格局，形成多種調解主體協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合作戰(zhàn)，多種調解方式多管齊下、聯(lián)動運作的新格局，確保小矛盾不出村居、大矛盾不出街鎮(zhèn)，力爭將所有矛盾解決在區(qū)縣一級。 維護社會穩(wěn)定，任務艱巨，責任重大。我們期待“大調解”機制能夠在化解社會矛盾糾紛中開出艷麗的花朵，帶來社會穩(wěn)定的祥和春天!
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