加強政府非稅收入管理的實踐和思考

    今年以來，我縣財政綜合工作在縣委、縣政府和上級財政部門的正確領導下，以“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹落實國務院和省政府關于深化“收支兩條線”改革的精神，按照省財政廳《關于加強政府非稅收入管理的通知》（以下簡稱“通知”）要求，逐步完善政府非稅收入征管體系，繼續(xù)加大征管力度，增強政府宏觀調控能力；積極探索建立非稅收入預算管理制度，規(guī)范支出管理；繼續(xù)加強監(jiān)督管理，規(guī)范非稅收入執(zhí)收行為；繼續(xù)推進信息化建設，加強隊伍建設。
   一、加強政府非稅收入管理的主要做法
   第一，完善政府非稅收入征繳體系，規(guī)范組織收入行為。
   根據“取之合法、規(guī)模適當、收繳分離、納入預算”的指導思想，在完善政府非稅收入征繳體系方面，以三“鞏固”、兩“延伸”和一“擴展”為主要措施和手段，加強征繳管理，規(guī)范部門和單位組織收入行為。
   1.三“鞏固”。即鞏固和深化收入項目、票據和銀行帳戶等三項清理工作。根據《通知》精神，結合行政許可法和有關收費文件的要求，我們在全縣范圍內組織了一次收費項目、收費票據和銀行帳戶清理。根據省廳下發(fā)的收費目錄重新核定各單位的收費項目、收費票據，統一下發(fā)收費項目和收費票據編碼。以票據換版為契機，推行“六不供票”規(guī)范單位用票行為。繼續(xù)完善行政事業(yè)單位銀行開戶審批制度，行政事業(yè)單位需經財政部門審批才可在商業(yè)銀行開戶，統一對銀行開戶和財政專戶的管理。
   2.兩“延伸”。一是延伸管理范圍。將自收自支、社會團體、社會力量辦學機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等80多家單位納入管理，延伸管理的范圍。二是延伸管理內容。將除行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入以外的往來款、經營和服務性收入和各種贊助、捐資、等其他收入項目統一核定收入編碼，納入管理。特別是加強了對公安、工商等執(zhí)法部門收取的押金等可形成收入的往來款項目的管理。
   3.一“擴展”。即積極探索擴展對國有資產有償使用收入和國有資本收益管理。加強與國資部門的配合，建立國有資產、國有資本經營檔案，加強租賃、經營權承包、出讓等管理。今年1～9月，通過公開招投標和拍賣，共征繳國有資產出讓收入萬元，國有資產經營權承包收入210萬元，房屋租賃收入萬元。
   第二，推行預算管理改革，逐步實行部門綜合預算。
   1.早編細編預算為基礎，推行部門預算改革。按照早編、細編和公開、透明的要求，我縣從2001年起試行部門預算編制。2003年我們對教育和衛(wèi)生系統、規(guī)劃建設局、房管局、環(huán)保局、農業(yè)局（水利局）、人事勞動社會保障局等10個部門和單位編制部門預算。通過“兩上兩下”的方式編制，推行“零基預算”編制方法，收支細化到具體項目，為編制和推行綜合預算打好了基礎。
   2.以綜合預算為目標，編制財政綜合計劃。編制財政綜合計劃是實施綜合財政預算基礎。我們根據非稅財政收入的來源、數量、規(guī)模和支出方向、結構、比例編制財政綜合計劃，建立非稅財政收入預、決算制度，逐步推行“收支脫鉤”和統收統支的財政管理模式。繼續(xù)完善和改進預算外資金收支計劃編制辦法，實行一般預算外資金支出與預算內結合考慮安排，公用經費實行最高限額標準，試行單位支出綜合財政包干。
   第三，加大非稅收入征繳力度，增強政府調控能力。
   1.繼續(xù)強化征繳管理措施，加大組織非稅收入力度。一是認真貫徹執(zhí)行《浙江省財政廳關于加強政府非稅收入管理的通知》（浙財綜字〔2005〕42號）文件精神，明確政府非稅收入的性質、范圍。做好中央、省和我縣出臺的非稅收入的有關政策和文件的宣傳、解釋和實施工作。二是以票控收控罰，發(fā)揮票據管理在預算外資金管理工作中的源頭控管作用。進一步完善和改進票據管理辦法，實行“交舊領新、票款同行”的辦法，確保資金及時足額繳入財政專戶。三是繼續(xù)加強信息化建設，發(fā)揮預算外資金征繳網絡的作用。結合“金財工程”建設，積極做好推廣“CFS”系統單位版的前期準備工作。四是加大預算外資金征繳力度，各項收入大幅增長。（1～9月份非稅收入情況）
   2.加大非稅收入統籌力度，增強資金調度和調控能力。經過多年來的預算外資金“收支兩條線”改革，各部門和單位對預算外資金的“國家所有、政府調控、財政管理”屬性認識有了不斷提高。我們根據“核定收支、比例集中、結余調控、一年一定”的原則，調整了政府非稅收入管理體制，逐步增加政府調控資金總量，集中財力辦大事。對一般性預算外資金按各部門當年收入總額扣除上介支出、應交稅金、自收自支人員工資等成本費用后，實行固定統籌比例，逐步增加了政府調控資金總量。調劑比例從1997年的15%提高到2005年的25%。2005年1～6月，共征集政府統籌資金301萬元，比上年同期增長27%，為加大基礎設施及公益性建設事業(yè)發(fā)展資金的投入力度提供了資金保證，促進了各項事業(yè)的發(fā)展。
   第四，加強非稅收入監(jiān)督管理，維護財經紀律的嚴肅性。
   1.“兩增兩壓”，加強支出管理。對經常性支出實行“兩壓”。即壓縮人員支出和公用支出兩部分。人員支出按單位的實際人員核定，公用支出核定最高限額，由單位包干使用。據統計，年初各單位上報人員支出1353.69萬元、公用支出1486.34萬元，實行“雙壓”措施予以核定人員支出706.99萬元、公用支出1464.94萬元，全年共節(jié)約資金668.1萬元。對專項性資金管理實行“兩增”。即增加政府調控資金總量和基礎設施及公益性建設事業(yè)發(fā)展資金的投入。全年預計籌集財政調節(jié)資金872.56萬元，比上年增加142.73萬元。各類專項資金全部納入專戶，實行專項核算管理。在資金安排上，優(yōu)先考慮基礎設施及公益性建設事業(yè)發(fā)展的項目。年初專項資金安排支出1864.66萬元，核減單位上報的不必要和不合理支出602.98萬元。
   2.預算外資金支出納入會計核算中心實行統一核算管理。截至今年6月底，全縣已有90多家行政事業(yè)單位的預算外資金納入統一核算。根據縣人大的意見，目前我們正在開展第四批20多家單位納入統一核算管理的前期準備工作。
   3.堅持財政監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結合，開展經常性檢查和專項檢查。對亂收亂罰、收繳分離、私設“小金庫”、截留挪用收費資金行為，采取停止供應票據、追繳違規(guī)違紀資金、暫停財政撥款等辦法處理和糾正違規(guī)違紀行為。1～6月份，共對10家單位進行了檢查，共查處違規(guī)、違紀資金33萬。
   二、政府非稅收入管理中存在的問題和困難
   雖然近年來我縣在政府非稅收入管理取得了一定的成績，但同時也存在著一些亟待解決的問題和困難，主要表現在：
   一是部分部門和單位對非稅收入認識還存在偏差。主要表現在：非稅收入是部門自有資金的舊觀念還不同程度地存在，在一定程度上增加了預算外資金支出管理和縣政府統籌資金征收等工作的難度；部分單位對預算外資金收支計劃編制工作不重視。在預算外資金收支計劃編制上比較隨意，未能認真細致地對下年度預算外資金收支進行預測和分析，增加了預算外資金收支計劃執(zhí)行的難度。
   二是非稅收入不穩(wěn)定，收支矛盾不斷加大。行政事業(yè)性收費收入方面，我縣總量本來就比較少，近年來隨著收費管理的不斷規(guī)范，“收支兩條線”管理改革的不斷深化，部分的行事收費將逐步打入財政預算盤子，預算外資金的盤子將逐步縮小。支出方面，部分單位由于自收自支人員多，在安排計劃時僅能滿足這部分人員日常公用經費支出，用于建設方面的極少。再加上各部門和單位要求增加福利和待遇的呼聲越來越高，預算外資金收支矛盾日益加大。
   三是“收支兩條線”改革還需進一步深化。根據中央、省市關于進一步深化“收支兩條線”和綜合預算改革的要求，逐步將一些部門和單位的行政事業(yè)性收費納入預算管理，實現預算外資金收支脫鉤，實行綜合預算。這項工作的開展將會極大地觸動有關部門和單位的利益。
   三、幾點思考
   通過對我縣非稅收入的摸底調查，針對我縣非稅收入中出現的各種問題，及隨著政策性增資壓力及重點建設投資的不斷加大，可持續(xù)增長稅源貧乏，我們認為應積極采取各類措施，特別是要進一步加強非稅收入征管，做大非稅收入蛋糕，增強政府調控能力應及早提上議事日程。為此，我們提出以下建議：
   一、健全機構，充實力量，加強配合，規(guī)范非稅收入管理。
   政府非稅收入征管在組織體系建設中存在征管職能分割，征管機構分散以及征管力量不足等突出問題。在財政部門沒有一個職能部門具有非稅收入征收監(jiān)繳的職能，執(zhí)收部門應收不收，應繳不繳的問題得不到及時發(fā)現和解決，容易造成政府非稅收入的流失。因此有必要將分散的管理職能進行合理的整合，增加充實人員組建政府非稅收入征收管理機構（與現行的財政綜合部門合署辦公，實行統一領導，分工負責），專門從事政府非稅收入的征管、稽查工作。同時，爭取領導的重視，充實財政非稅收入管理人員，壯大非稅收入征管力量。加強配合，多管齊下，把非稅收入管理納入部門單位黨風廉政建設考核目標任務。
   （一）設立非稅收入管理中心，大力組織管理收入，在實行“以票管收”的同時，加強對收入使用情況進行跟蹤管理與監(jiān)控，實行日常收費稽查，及時處理違規(guī)行為。
   （二）組織各部門單位系統進一步學習領會國家現行非稅收入管理政策法規(guī)，提高自身業(yè)務管理水平，理順工作關系，嚴格執(zhí)行收費項目管理制度和非稅收入管理有關規(guī)定，力爭做到應收盡收而不亂收，確保完成非稅收入計劃任務。
   （三）強化財政管理職能、加強與物價、審計、監(jiān)察等部門的密切配合，規(guī)范非稅收入管理。將其提高到治理腐敗的一項嚴肅的政治任務來抓。
   2、進一步拓寬非稅收入范圍，做大做足非稅收入蛋糕。
   首先要督促各部門做到應收盡收；在實際征收工作中，一些部門和單位一方面利用職權亂收費，另一方面對征收難度大的收費項目卻視而不見，不采取措施，而畏難不前。如征收劃撥土地的土地增值費，房管部門在2003年征收時，難度極大，當時就有畏難情緒。2003年房管局土地收益金為24萬，2004年就就減少至9萬，而實際應收數并沒有減少。特別是要加強對土地、教育部門非稅收入的管理。建議對土地出讓制定年度計劃，防止政府收入忽高忽低。制定土地出讓金管理辦法，切實管好用好土地出讓資金。
   其次要設定減免權限，各單位部門不得隨意減免費。重新制定**縣非稅收入減免辦法，規(guī)范減免行為。加大對亂減免現象的處罰。嚴格依據規(guī)定要求，注意減免費時也應遵循先征后減原則。對一些打政策擦邊球的減免要求應堅決予以制止。如前幾年遇到的對房地產項目要求按招商引資項目規(guī)定減免收費的應堅決說不。
   最后要擴大非稅收入征收面，嚴防非稅收入流失。
   在非稅收入征管上，我們一方面要切實規(guī)范現有項目的管理，該取消的堅決取消；該合并的堅決合并；該推向市場的要穩(wěn)步推進。同時，對一部分國有資源我們要充分加以利用，該收的要堅決收上來，否則不僅會造成國有資產的流失，而且會影響整個社會分配的不公。如縣城道路停車難的問題，可效仿城市實行計時收費，一是有效地解決了城區(qū)道路普遍出現的塞車問題，保證城市道路的暢通；二是分流一些車輛到停車場，使之得到有效利用；三是為政府增加了一筆資金，緩解當前城建資金嚴重匱乏的局面。如果收費還不成熟，那至少對新建道路如縣前街等一定要先進行預埋設置，等將來又要重新開挖，浪費大量政府資金，我們應有節(jié)省就是增收的概念。還有的是我縣經營權的出讓，如車輛線路經營權、出租車經營權、三輪車經營權等，目前這些國有資源都被個別單位無償占用，引發(fā)了許多社會問題。經估算，我縣僅在車輛經營權一塊如推向市場進行拍賣，政府收入至少在五百萬以上。
   3、將部門的非稅收入列入績效考核范圍。
   非稅收入是我縣各部門保吃飯重要的來源，同時各單位由于職能的不同而收入也不同，為確保應收盡收，我們建議將非稅收入納入各單位績效考核范圍，建立一套完善的非稅收入征收、節(jié)支、減免考核辦法。在收入方面，按照各單位近兩年的收入現狀及趨勢，合理確定全年的收入定額，對超額完成者可考慮給予一定的物質獎勵，對無特殊原因沒有完成者，給予取消當年評先資格及削減下年度預算指標。
   4、擬出臺一般預算內外資金支出使用管理辦法。
   該辦法結合我縣公務員津貼補貼清理結果，擬對各單位部門的預算內外支出實行包干制，具體方法如下：根據各部門單位的工作性質，分類確定包干定額，節(jié)支獎勵，超支不補。包干定額經調查分析后可分為四檔，劃分為：一、行政機關；二財政全額撥款事業(yè)單位（全額事業(yè)單位）；三、財政補助經費的事業(yè)單位（差額撥款事業(yè)單位）；四經費自理事業(yè)單位（僅指有行政事業(yè)性收費的自收自支事業(yè)單位）。
   按測算后的包干金額安排不同的人員經費與公務經費，人員經費按實際數核定，日常公用經費核定最高限額支出標準包干使用。同時在撥付時，要按照該單位的收入進度提取政府統籌后的余額進行，余額不足者，財政不予補足，單位自求平衡。
   5、擬出臺專項資金使用監(jiān)督管理辦法
   （1）實行項目管理。財政部門、業(yè)務主管部門和項目實施單位按照各自的職責分別對專項資金投入進行項目可行性論證、申請、審查、評估、效益分析、比較篩選后交縣政府批準。根據縣政府批準的項目編制專項資金（基金）預算，納入部門預算。
   （2）實行公開招投標。政府性專項資金（基金）投資項目要求委托縣招標中心統一實行公開招投標。對不符合基本建設程序或沒有按照規(guī)定進行招投標的項目，財政部門不得安排資金。
   （3）實行資金全程監(jiān)管。將政府性專項資金（基金）投資項目納入縣機關會計核算中心統一核算，實行專項核算管理，嚴格專款專用制度。財政部門按照資金計劃結合工程實際進度核撥資金，防止資金在項目實施單位中沉淀；及時會同審計部門對項目進行監(jiān)督檢查，對項目資金閑置、滯留或擠占、挪用的，予以追回項目資金或停止項目后續(xù)撥款，并依照有關法律、法規(guī)規(guī)定追究有關責任人的責任。
   6、完善非稅收入計劃，資金統籌管理制度，結合本縣實際出臺部門預算管理辦法。
   對非稅收入實行一定比例的統籌是實踐證明我縣目前調控非稅收入最簡單也是最有效的方法，但我們一刀切的做法有很大的弊端，形成單位苦樂不均，影響了單位征收的積極性。經過調查，我們認為應對非稅收入的征收成本、實際成本、上繳上級款、應納稅收及相關必要支出進行分析歸類，實行不同比例征收是最合理的。實際征收中可分為四類，一是國有資源類，如房租收入、經營權拍賣等收益本是國家所有，征收時可考慮比例在60%；公檢法司工商等執(zhí)法機關憑借國家職權而收取的非稅收入，征收成本相對較少，可考慮為30-60%，同時在年度計劃執(zhí)行超收時，可按50%提�。粚�經營性的收費，要付出大量的人力物力及費用成本，如廣播電視臺的收視費等，可考慮按15%征收；對工本費、自收自支單位等單位可按10%征收。
   

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