關于人口與計劃生育流動人口管理與服務的思考

    關于人口與計劃生育流動人口管理與服務的思考
   　　隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，流動人口與日俱增，人口的流動，對于發(fā)展經(jīng)濟、繁榮市場、促進勞動力資源的合理配置，縮小城鄉(xiāng)差距，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，起到了積極的促進作用。但同時也給人口和計劃生育管理帶來了許多新的問題和困難。
   　　一、我縣流動人口的現(xiàn)狀和特征
   　�。ㄒ唬�數(shù)量規(guī)模特征
   　　從改革開放初期勞務輸出800人（俗稱八百娘子軍進城）到現(xiàn)在的勞務輸出總量達12萬人，占全縣總人口的20％，每年以成倍的速度遞增，增長的速度和規(guī)模遠遠高于全國平均水平。
   　　（二）質量構成特征
   　　1、流動人口的文化水平偏低，外出務工人員多數(shù)是小學、初中文化，高中以上文化程度的比例不大，初步統(tǒng)計，小學占35％，初中占45％，高中以上20％左右。
   　　2、流動人口的性別、年齡構成。男性略多于女性，年齡25至35歲之間的比例大，處于生育高峰期的育齡人員較多。
   　　3、流動人口職業(yè)不穩(wěn)定，流動性強，特別是男性職業(yè)很不穩(wěn)定，女性略穩(wěn)定些。
   　　4、流動人口擇業(yè)范圍較為狹窄，由于受經(jīng)濟條件、技術限制，外出務工人員經(jīng)商較少，從事建筑行業(yè)的較多，基本靠汗水和生命的風險獲得微薄的收入，尤其男性較為突出。
   　　5、流動人口法律意識淡薄，維權意識不強，對《勞動法》、《婦女權益保障法》等相關法律知識太少，在遇到工傷或勞動仲裁糾紛時，無法用法律手段保護自己的合法權益。
   　　二、流動人口計劃生育的兩重性
   　　流動人口對計劃生育工作具有雙重作用。從根本上看，從長遠的發(fā)展趨勢看，流動人口的發(fā)展對于實行計劃生育，控制人口增長是有利的；從目前的現(xiàn)實情況看，流動人口又在某些方面給計劃生育工作帶來了新的矛盾和困難。
   　�。ㄒ唬┝鲃尤丝趯�實行計劃生育的有利方面
   　　1、流動人口促進商品經(jīng)濟的發(fā)展，從而促進農民生育觀的轉變。流動人口是商品經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，同時它又進一步促進和推動了商品經(jīng)濟的發(fā)展。在這一過程中，流動人口不僅改變了其職業(yè)和社會環(huán)境，而且流動人口本身增加和提高了經(jīng)濟收入，改善了物質生活條件。先進的社會環(huán)境和富裕的物質生活條件，使其價值觀和生育觀發(fā)生相應變化。
   　　2、流動人口促進農村產(chǎn)業(yè)結構改善，從而有利于生育率的降低。流動人口的不斷增加，加速了農業(yè)人口向非農業(yè)人口、鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉化，直接引起產(chǎn)業(yè)結構的變化。在這一過程中，流動人口告別農業(yè)，從事工業(yè)、商業(yè)、運輸?shù)犬a(chǎn)業(yè)，或在農業(yè)領域中告別種植業(yè)轉向林、牧、副、漁業(yè)。這一變化對于降低農村人口出生率有著重要意義。因為不同職業(yè)的人員的生育水平差別最大，農業(yè)勞動者與其他職業(yè)勞動者生育水平差別最大。
   　　3、流動人口的發(fā)展直接促進農民科學文化水平的提高，有利于控制人口數(shù)量，提高人口素質，流動人口在從事農業(yè)以外的各種產(chǎn)業(yè)勞動時，商品經(jīng)濟的實踐使他們認識到，子女多并不是致富之道，反而會影響他們致富。在商品經(jīng)濟實踐活動中，使流動人口懂得，必須提高自己的科學文化水平，并且注意到下一代人的培養(yǎng)教育。
   　　事實上，文化教育水平的高低，對婦女生育亦有決定性影響。育齡婦女的文化程度越高，平均生育子女越少；文化程度越低，平均生育子女越多。流動人口的發(fā)展，有利于這一代農民及下一代農民科學文化水平的提高，也就有利于降低農村婦女生育，有利于控制人口過快增長。
   　　4、流動人口的發(fā)展有利于進一步解放農村婦女，改變其政治經(jīng)濟地位，從而有利于控制人口數(shù)量和提高女性人口質量。流動人口的主體是男性青壯年勞動力，但也有相當數(shù)量的女性人口，包括一大批農村婦女。流動人口和商品經(jīng)濟的大潮，把她們從“鍋臺轉”的地位和封閉落后的環(huán)境里解放出來，從養(yǎng)兒育女、侍候男人的小圈子中解放出來，在商品生產(chǎn)和商品交換的大學校里經(jīng)風雨、見世面，不斷提高文化教育水平和生產(chǎn)技能。這樣，不僅有助于改變流動人口中婦女本身的生育觀，而且也有益于在全社會形成男女平等、生男生女一樣的強大社會輿論，這對于克服人們“重男輕女”的習慣勢力，提高計劃生育自覺性，有重大作用。
   　　5、流動人口的發(fā)展有利于縮小城鄉(xiāng)人口再生產(chǎn)的差別，推動農村人口再生產(chǎn)類型的轉變。城鄉(xiāng)人口再生育存在著的差別和矛盾，實質上是城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化、科技、生活水平等多方面差別和矛盾在人口再生產(chǎn)上的反映。流動人口的發(fā)展，有力地促進了農村商品經(jīng)濟的逐步擴散和城市經(jīng)濟的輻射作用，必須在農村經(jīng)濟的內聯(lián)外引上不斷擴大商品生產(chǎn)的深度和廣度。從而有利于縮小城鄉(xiāng)差別，加速農村城鎮(zhèn)化的歷史進程。這必須從多方面、多層次地推動農村人口從過渡型人口再生產(chǎn)、向集約型人口再生產(chǎn)的轉變。
   　　（二）流動人口給計劃生育工作帶來新的問題和困難
   　　1、流動人口給計劃生育工作帶來的新問題。
   　　由于流動人口中的絕大多數(shù)處于生育年齡，因此出現(xiàn)計劃外生育的情況較多。我縣流動人口政策外出生占流動人口出生的60％以上，占全縣政策外出生的90％。流動人口計劃生育管理與服務已成為計劃生育工作中的一個不可忽視的重要環(huán)節(jié)。
   　　2、影響流動人口計劃外生育的因素。
   　�。�1）影響流動人口計劃外生育的經(jīng)濟因素。商品經(jīng)濟的發(fā)展對人們的生育觀念和生育行為在不同的時期分別具有促進和抑制的作用。在商品經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，人們的經(jīng)濟狀況初見富裕后，是有多生育的愿望和要求的。這一規(guī)律和趨勢表現(xiàn)在流動人口方面，超生的經(jīng)濟原因有以下兩點：一是子女的家庭經(jīng)濟價值在現(xiàn)實生活中得到提高�，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)流動人口中特別是農村進城人口的經(jīng)營活動基本上還是以手工操作的體力勞動為主。在這種情況下，家庭經(jīng)濟收入的多少直接與家庭勞力數(shù)量的多少相關，這必然刺激一部分流動人口產(chǎn)生多生多育及生育男孩的愿望。二是流動人口中有很多是從事第三產(chǎn)業(yè)的富裕戶，這從客觀上為想多生孩子的提供了經(jīng)濟條件。
   　�。�2）影響流動人口計劃外生育的思想因素。流動人口大多數(shù)來自農村，他們受傳統(tǒng)生育觀念的影響比較嚴重，“多子多�！�、“養(yǎng)兒防老”的思想仍然頑固地束縛著許多人的生育行為。再加上目前對流動人口的綜合管理機制比較薄弱，他們一般缺少經(jīng)常接受思想教育的危機和途徑，較多地表現(xiàn)出組織紀律觀念和法律政策觀念薄弱的弱點，表現(xiàn)在生育問題上就是較多地出現(xiàn)計劃外生育行為。
   　�。�3）影響流動人口計劃外生育的年齡文化因素。流動人口的年齡構成輕，生育力旺盛期的人數(shù)比重大，這使得流動人口中的婚育行為較為普遍。這種因素在上述經(jīng)濟、思想及社會管理狀況等不利因素影響下，則成為超生行為比重大的自然基礎。另外，流動人口特別是從農村流入城市及農村內部異地流動的人口，其文化素質一般都較低，他們難以從傳統(tǒng)的生育觀念中擺脫出來，加上經(jīng)濟、思想方面的因素，他們現(xiàn)階段傾向于多生孩子。
   　�。�4）影響流動人口計劃外生育的社會管理因素。由于流動人口具有數(shù)量龐大、分布廣泛、分散、人戶分離和流動性極強等弱點，這在客觀上給其管理工作帶來許多困難。更重要的是，由于如此大規(guī)模的流動人口又是改革開放后較短時間內發(fā)展起來的事物，適合其規(guī)律與特別的社會綜合管理體制尚未健全，容易出現(xiàn)漏洞。
   　　三、近年來的基本經(jīng)驗和做法
   　　（一）以宣傳開路，促進婚育觀念轉變
   　　婚育觀念的轉變是計劃生育工作治本的根本途徑。一是在交通要道的村、組書寫永久性計劃生育標語，辦宣傳欄，廣泛宣傳計劃生育政策、法律法規(guī)，營造良好的宣傳氛圍；二是印制流動人口宣傳資料發(fā)放到每家每戶，并組織群眾認真學習，提高群眾的政策知曉率；三是以組為單位定期組織召開流動人口親屬座談會，進行面對面的教育培訓，詳細分析計劃生育對家庭、社會的影響和作用，用樸實的語言，用具體的典型事例分析政策、法律法規(guī)、優(yōu)先優(yōu)惠政策、獎勵扶助制度對子女的成長，對自己養(yǎng)老的有關問題，以理服人、以情動人，逐漸把群眾婚育觀念從“養(yǎng)兒防老”、“無兒難養(yǎng)老”的落后婚育觀念中解脫出來，逐步樹立科學、文明的婚育觀念。
   　�。ǘ�）堅持依法行政，推行村（居）民自治
   　　一是認真貫徹執(zhí)行《人口與計劃生育法》、《流動人口計劃生育工作管理辦法》和《流動人口計劃生育管理和服務若干規(guī)定》做到流動人口權責利的統(tǒng)一，切實維護好流動人口的合法權益；二是按《村（居）自治章程》、《村（居）民公約》有關規(guī)定與已婚育齡婦女簽訂合同協(xié)議，推行合同制管理，達到群眾自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我服務；三是建立“一干三長”[村（居）、干部、村（居）民小組長、育齡婦女小組長、中心聯(lián)系戶長]聯(lián)系制度，用最貼近流動人口的人員去聯(lián)系、通報和反饋流動人口存在的問題和困難，以便及時解決和處理問題。
   　�。ㄈ�）強化部門責任，推進綜合治理
   　　一是堅持部門“一票否決”的原則。公安、工商、衛(wèi)生、計生、建設、勞動、教育、民政等部門切實履行自身職責，要把本職能管理范圍內的流動人口計劃生育工作納入日常管理和年度考核；二是堅持“一證通行，無證否辦”的原則。相關部門在為成年流動人口辦理有關證件時，必須查驗經(jīng)計生部門審核過的《流動人口婚育證明》方可辦理相關手續(xù)，對未持《流動人口婚育證明》的流動人口不予辦理，并及時通報給當?shù)赜嬌�部門；三是堅持“誰用工、誰負責”。用工單位和私營企業(yè)主要對雇用流動人口的計劃生育負管理責任，要同流動人口簽訂計劃生育合同或協(xié)議書，履行相關責任和義務；四是“以靜制動”，加強房屋租賃戶管理。房屋租賃戶要及時將流動人口有關情況報村（居）或計生部門，協(xié)助村（居）共同管理。
   　�。ㄋ模﹫猿忠匀藶楸�，做好三個服務
   　　1、流出前的服務：一是向流動人口發(fā)放一本以人口與計劃生育法律法規(guī)和《勞動法》為主要內容的法律知識手冊，讓流動人口學法、懂法、守法，利用法律武器保護自己的合法權益；二是在流出前辦理《流動人口婚育證明》時，為流動人口中的已婚育齡婦女進行一次查環(huán)、查病和治病服務，確保流出人員有健康的身體在外勤奮工作，為家庭多創(chuàng)收；三是對流動人員進行勞動技能培訓服務，包括電工、家政服務、文明用語等。
   　　2、外出期綜合服務。一是幫助外出人員解決好生產(chǎn)、生活、子女入學入托等困難，讓外出人員在外安心工作；二是加強與流入地聯(lián)系合作，為流出人員在生育、避孕節(jié)育等各項服務中提供便利。三是與流入地配合動員有條件的外出人員在流入地經(jīng)商、定居的綜合服務，實現(xiàn)農村向城鎮(zhèn)化轉移。
   　　3、返鄉(xiāng)后的綜合服務。一是積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聯(lián)系，把流出人員在外所獲的技術和管理的先進經(jīng)驗充實到企業(yè)管理經(jīng)營中去，增進資源互補，促進個人與企業(yè)雙豐收；二是積極推薦在外務工人員中有能力的人員充實到村級班子中，利用所學到的知識帶頭發(fā)展經(jīng)濟，帶領群眾勤勞致富；三是鼓勵返鄉(xiāng)人員把所獲得的技術和資金投入到家鄉(xiāng)建設中來，鼓勵興辦企業(yè)、發(fā)展地方經(jīng)濟。
   　　四、存在的問題
   　　（一）流動人口生育意愿與現(xiàn)行生育政策差距較大，通過近年來的宣傳引導，“多子多�！钡膹娏乙庠富�本得到控制，但“養(yǎng)兒防老”的觀念仍然不同程度存在。
   　�。ǘ�）基層（鄉(xiāng)、村）對流動人口管理畏難情緒嚴重，普遍存在找不到著力點，沒有正確正視流動人口管理的多面性，片面地把流動人口看作自己工作的負擔。
   　�。ㄈ�）綜合治理流動人口的工作機制不健全，綜合治理部門對流動綜合治理意識不強，普遍認為流動人口只是計生部門一家的工作，與自己本部門的業(yè)務聯(lián)系無關。存在相互推諉的被動局面。特別是上級直管單位、地方政府從考核、管理的角度無法實施有效辦法。
   　　（四）流動人口管理與服務經(jīng)費投入不足，按國家、省、市有關文件規(guī)定，流動人口管理經(jīng)費應納入單獨財政預算，從近幾年工作情況看，流動人口管理的成本較高，比如到周邊縣、市接送流動人口補救、手術對象的費用，為流動人口免費服務項目的資金難以保證，這也是基層不愿抓好流動人口的原因之一。
   　　（五）依法行政的難度較大，從行政管理為主向依法管理的轉型過渡時期，生育行為與法律要求差距較大，流動人口只知道《計劃生育法》實施后，行政部門不敢采取強制性措施處罰違法行為，導致對違法事實取證難，依法處罰更難。
   　　總之，流動人口涉及面廣，影響的因素也比較多，它不只是對人口和計劃生育才重要，更是對整個社會、經(jīng)濟、資源、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展起著決定性作用，從長足著眼，它的作用是對社會的發(fā)展有密切相關的推動和抑制作用。
   

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